Nous voilà enfin débarrassés du sinistre 49.3 et, donc, le Parlement émancipé va pouvoir construire, un amendement après l’autre, le budget qu’il votera, libre des chaînes que lui aurait imposées, sans cela, le gouvernement. Sauf si le texte, construit de bric et de broc, finit par ne satisfaire personne et que les députés, épouvantés par le monstre issu de leurs travaux, décident de s’en détourner honteusement et de le rejeter. Car, dans aucun Parlement moderne, on ne se lance dans la procédure budgétaire en négociant amendement par amendement, en espérant qu’une délibération au coup par coup permette d’aboutir à un texte consensuel. Dans toutes les démocraties voisines où la discussion parlementaire a un sens, on construit un contrat de coalition. Il y a un cœur nucléaire à la coalition : le budget. Texte politique par essence, il permet d’identifier, par le vote qu’il suscite, si un groupe s’inscrit dans la majorité ou dans l’opposition. Chez nos voisins, donc, on se met d’abord d’accord sur un budget et, ensuite, on le vote. C’est, au fond, l’esprit du 49.3 : soit le gouvernement dispose d’une majorité pour le censurer et le budget est condamné, soit ce n’est pas le cas et le consensus minimum autour d’une coalition se dessine pour faire passer un budget. En cela, le 49.3 a été pensé comme un instrument de stabilité gouvernementale, car il ne suffit pas qu’un gouvernement puisse survivre à une censure pour que le pays ne soit pas jeté dans le chaos ; il faut qu’il dispose d’un budget.
On entend beaucoup, actuellement, les chantres d’une « motion de censure constructive » à l’allemande, qui oblige, pour faire tomber un premier ministre, à en proposer un autre. Soit… mais ce n’est pas une motion de censure qui a contraint Olaf Scholz à la démission : simplement, le délitement de sa coalition lui interdisait de faire passer un budget. Sous la IIIème République, le gouvernement n’était pas formellement responsable devant le Sénat. Mais si ce dernier refusait le budget, il était bien contraint de démissionner. Une motion de censure constructive n’aurait pas sauvé Michel Barnier. Le 49.3 n’est pas une invention de Charles de Gaulle, mais une idée qui tournait sous la IVème République et qui fut défendue en 1958 par Pierre Pflimlin et Guy Mollet. Elle devait permettre à un gouvernement de tenir, sauf à être renversé dans les formes par une motion de censure. Sans 49.3, pas de gouvernements minoritaires comme les gouvernements Rocard, Attal, Cresson, Bérégovoy ou Borne. Le 49.3 est donc un instrument de stabilité bien plus précieux que la fameuse défiance constructive. Couplée à cette dernière, il permettrait à un gouvernement minoritaire, sans assise parlementaire, de faire ce qu’il veut, nous faisant sortir des cadres acceptables de la rationalisation parlementaire. Le gouvernement n’aurait qu’à utiliser le 49.3 sur son budget et, sauf à ce que la chambre puisse lui proposer un successeur, elle devrait accepter le texte. S’il fallait donc choisir entre les deux dispositifs, alors, plutôt que de s’ébahir sur les régimes étrangers, tâchons de mieux considérer l’héritage constitutionnel que nous recevons.
Si le 49.3 n’est pas ce diable qui dort sous la Bible constitutionnelle, pourquoi en avons-nous fait le vilain petit canard des articles de notre texte fondamental ? Il faut noter qu’il n’en fut pas toujours ainsi. La diabolisation du 49.3 date du second mandat de François Hollande et, notamment, du vote de la loi El Khomri. Elle a pris un tour particulièrement vif au moment de la loi Borne sur les retraites. Il faut comprendre cette évolution à deux égards. D’abord, le 49.3 avait été pensé comme un outil de gestion par le gouvernement de sa propre majorité. Si cette dernière a du vague à l’âme, l’exécutif lui intime de choisir entre se ressaisir ou se choisir un nouveau premier ministre. Peu à peu, à partir des années 1980, l’obstruction parlementaire massive s’est développée et raffinée. Le 49.3 est alors devenu une façon d’y couper court. Or l’obstruction vise, pour être gagnante, à bloquer la machine parlementaire le temps de permettre une mobilisation dans la rue. En utilisant le 49.3 pour abréger les débats, le gouvernement ne l’emploie pas seulement contre les députés : il tente aussi de rompre un mouvement social. Si ce dernier est populaire, soutenu et massif, comme ce fut le cas lors de la réforme des retraites, alors le 49.3 est pris directement comme un camouflet par l’opinion. Ensuite, il faut bien constater que ces dernières années ont conduit à remettre en cause le modus vivendi autour de l’usage du 49.3. En 2008, le nombre d’usages de cet instrument fut plafonné à un texte par session, hors textes budgétaires. La réforme des retraites fut donc inscrite dans un PLFSS rectificatif pour contourner un système qui aurait dû être d’autant plus minutieusement respecté que le gouvernement n’avait pas de majorité, que le texte était impopulaire et que la légitimité du gouvernement était fragile. L’idée que le 49.3 relevait d’un « coup d’État » contre la démocratie est donc devenue, du fait de ces contournements, une forme de passage obligé des discours des oppositions. Changement plus subtil : avant 2022, le gouvernement, lorsqu’il déclenchait le 49.3, ne revenait pas sur les parties du texte déjà votées. Les parlementaires pouvaient donc juger leur travail respecté dès lors que des amendements avaient pu être intégrés. Cette convention à présent ignorée les députés voient le 49.3 était l’arme ultime permettant de fouler au pied l’ensemble de la volonté parlementaire.
Faut-il donc détester le 49.3 ? À dire vrai, l’outil n’est pas nécessairement nuisible au débat parlementaire. Michel Rocard, dont le sort à Matignon dépendait de la bonne grâce des groupes centristes et communistes, savait discuter avec ces derniers pour que les amendements conditionnant leur non-censure soient intégrés dans le texte. La plupart des usages du 49.3 ne furent ainsi même pas suivis d’une motion de censure par les oppositions. Le gouvernement avait fait passer son texte et les oppositions pouvaient considérer avoir négocié un bon compromis. Sur les budgets actuels, il suffirait donc que le PS et LR s’abstiennent, en échange des amendements qu’ils jugeraient vitaux, pour que le budget passe. À défaut de 49.3, ils doivent voter pour… ce qui serait, pour eux, s’inscrire de fait dans la même majorité. Si abstention il doit y avoir, ce devrait être celle de l’ensemble de la gauche hors LFI, ou du PS et du RN, et ce à condition que les membres d’un socle commun, qui n’existe plus, votent de façon massive et unanime le texte.
À défaut de texte pouvant être adopté, on songe de plus en plus à l’usage des ordonnances des articles 47, alinéa 3, et 47-1, alinéa 3. Ces dernières, qui n’ont jamais été utilisées dans notre histoire, viendraient interrompre une vieille histoire de Parlement votant des budgets depuis 1816, à peine coupée d’une petite parenthèse sous Vichy… Si le 49.3 est un bazooka, les ordonnances sont la bombe nucléaire contre le Parlement. Dans le premier cas, le Parlement peut au moins voter une motion de censure. Les ordonnances, elles, s’imposent, et le vote postérieur d’une motion de censure ne les rend pas caduques. Il se dit que le gouvernement pourrait reprendre des amendements dans ses ordonnances… soit. Nous n’avons aucun recul sur l’instrument, mais on notera qu’aucune disposition constitutionnelle n’ouvre explicitement cette faculté. Si vraiment les ordonnances devaient être utilisées, gageons donc que les parlementaires regretteraient fort l’époque « sombre » où ils votaient encore, fût-ce à la suite d’un 49.3. ■