Par Solène Le Monnier, Cofondatrice et présidente de l’Union nationale des élus locaux (UNEL) et directrice de l’Observatoire des pratiques démocratiques locales
Le croisement de cinq fichiers ministériels sur les municipales de mars 2026 fait apparaître un mécanisme qui ne s’arrête pas aux communes et un pilier de contrôle jamais construit.
On présente le déficit de renouvellement des conseils municipaux comme une crise de recrutement. Les chiffres racontent autre chose : un pouvoir qui se renouvelle sans se redistribuer. En croisant cinq fichiers publics du ministère de l’Intérieur — 34 868 communes exploitables sur les 34 875 recensées, 510 964 conseillers municipaux — on obtient ceci. Dans 68 % des communes, une seule liste se présentait. Les conseils, eux, se sont largement renouvelés : 56 % des élus de 2026 sont nouveaux, chiffre que la réforme du 21 mai 2025 — listes complètes, parité, fin du panachage — a mécaniquement gonflé. Mais au moins 83 % des maires siégeaient déjà dans le conseil sortant, 60 % sont le maire sortant reconduit, et plus des trois quarts exerçaient déjà une fonction exécutive, comme maire ou comme adjoint. Les bancs changent ; l’exécutif reste.
Le renouvellement est donc réel, et sans effet. Une assemblée peut changer entièrement de composition sans changer de main.
Le phénomène s’observe d’ailleurs là où les candidats ne manquent pas. Dans beaucoup de communes où plusieurs listes se sont affrontées, où une opposition siège, où le conseil vote régulièrement, le même mécanisme joue. L’ordre du jour est arrêté par l’exécutif. Les documents sont transmis dans le délai légal, rarement au-delà. Les positions sont acquises avant la séance. Le vote enregistre une décision prise ailleurs, selon des modalités qu’aucun document ne retrace. La séance ne produit pas la décision : elle la valide.
Rien de tout cela n’est irrégulier, et c’est le point décisif. La convocation a été envoyée, le quorum atteint, la note explicative jointe, la délibération inscrite au registre. Le pouvoir local est juridiquement collégial et pratiquement personnel : la loi confie la décision à une assemblée, la pratique la concentre sur une personne. Le juge administratif contrôle que les pièces ont été transmises aux conseillers ; il ne contrôle pas, et ne le peut pas, qu’elles aient pu peser.
Ce diagnostic laisse une trace statistique. Entre 2020 et 2026, 38 926 conseillers municipaux ont dû être remplacés avant le terme de leur mandat, soit 8 % du stock élu en 2020. Décès mis à part, quinze à vingt-deux mille de ces départs relèvent d’autres motifs — la fourchette tient à ce que le motif n’est pas toujours renseigné —, la démission en tête. Surtout, ils frappent deux à quatre fois plus les conseillers sans fonction exécutive que les maires. On ne quitte pas d’abord un mandat parce qu’il est difficile ; on le quitte parce qu’il est sans effet. Ces départs mesurent, mieux qu’aucune enquête d’opinion, l’écart entre les droits reconnus au conseiller — être informé, consulter les pièces, débattre, contrôler l’exécutif — et ce qu’ils produisent.
On aimerait n’y voir qu’une affaire communale. Ce n’en est pas une. Les intercommunalités pilotent des budgets considérables — 62 milliards d’euros de dépenses en 2023 : transports, logement, eau, déchets, urbanisme — au sein de 1 252 établissements à fiscalité propre dont les membres, à la seule exception de la métropole de Lyon, ne sont jamais élus directement. Dans les communes de 1 000 habitants et plus, on vote pour une liste municipale et l’on hérite, par fléchage, d’un exécutif que l’on n’a pas choisi. Dans les 24 700 autres, le législateur a expressément écarté le fléchage en mai 2025 : les conseillers communautaires y sont désignés dans l’ordre du tableau. Les décisions les plus lourdes sont ainsi les moins exposées au choix des citoyens. Et ces mêmes conseils composent 95 % du collège qui élit le Sénat, où près de quatre grands électeurs sur dix sont issus de communes où aucune liste concurrente ne se présentait.
Nous avons affaire à un régime cohérent, dont chaque pièce est légale et dont l’ensemble ne produit plus l’effet annoncé. Ce régime mérite un nom, car ce qui n’est pas nommé n’est pas discuté. Appelons-le **démocratie de validation** : un système où toutes les procédures de consultation existent et où aucune ne conditionne la décision. Elle n’est ni dégradée ni illégale : c’est une démocratie dont les formes ont survécu à leur fonction. Elle est de ce fait presque impossible à contester — ni manquement, ni coupable, ni recours.
Notre République a construit deux contrôles sur l’exercice du pouvoir. Le contrôle de constitutionnalité vérifie qu’une norme est conforme à la Constitution ; le contrôle de légalité, qu’un acte est conforme au droit. Tous deux répondent à la même question : la décision pouvait-elle être prise ? Aucun ne répond à celle-ci : la procédure qui l’a précédée a-t-elle produit un effet ?
Il manque un troisième pilier ; appelons-le le contrôle d’effectivité. Il tient en trois critères vérifiables, applicables en l’état à n’importe quelle instance existante, du conseil municipal à l’autorité consultative nationale. L’autorité qui s’écarte d’un avis doit-elle motiver publiquement son refus ? Dispose-t-elle d’un délai contraignant pour répondre ? La saisine est-elle ouverte à la minorité, aux parties prenantes ou aux citoyens, ou dépend-elle du bon vouloir de celui-là même qu’elle est censée contrôler ? Une instance qui n’en satisfait aucun n’est pas un organe de délibération : c’est une formalité. Elle peut être utile, sincère, remarquablement composée ; elle n’exerce aucun pouvoir, et aucun texte ne le dit.
Trois voies permettraient de l’écrire, sans révision constitutionnelle ni institution nouvelle. Une clause d’effectivité : toute disposition instituant une procédure consultative précise lequel des trois critères elle satisfait. Un inventaire du stock existant selon la même grille : l’annexe budgétaire recense chaque année ces instances, leur coût, leur nombre de réunions ; elle ne dit rien de ce qu’elles ont changé. Enfin, rendre opposables les droits déjà reconnus, de sorte qu’un conseiller privé d’un document l’obtienne avant le vote et non après, et que tout refus soit motivé par écrit.
Nous savons dire combien de conseils citoyens et de comités de suivi ont été créés depuis vingt ans ; nous ne savons pas dire combien de décisions publiques ont été modifiées par eux. L’instrument qui le mesurerait n’a jamais été construit.
Depuis trente ans, chaque réforme a voulu rendre l’action publique plus rapide, plus lisible, plus efficace ; chemin faisant, elle a plus souvent concentré la décision qu’organisé son partage. À force de concentrer le pouvoir au nom de l’efficacité, on finit par concentrer la défiance. L’élection fonde la légitimité du pouvoir ; elle ne devrait pas épuiser l’exercice de la démocratie.
La campagne présidentielle qui s’ouvre oppose des projets de gouvernement. Elle n’oppose aucune conception de la répartition du pouvoir. Sur la fiscalité, l’école, la dette ou l’énergie, les désaccords sont réels et documentés. Sur ce qui limitera celui qui l’emportera, il n’y a pas de désaccord : il n’y a pas de sujet. Ce silence est d’autant plus notable que la crainte de voir l’adversaire accéder au pouvoir est, elle, largement exprimée. Les programmes décrivent l’usage qui sera fait de l’appareil d’État ; ils ne décrivent pas ce qui le bornera. Or l’alternance change le titulaire d’une fonction, jamais l’architecture qui la limite.
Reste une question, et elle s’adresse d’abord au législateur : avons-nous réformé nos institutions pour qu’elles décident plus vite, ou pour qu’elles partagent réellement le pouvoir de décider ? Des dizaines de milliers d’élus locaux ont appris avant nous ce qu’il en coûte de disposer de tous ses droits et de n’infléchir aucune décision. Une démocratie ne s’effondre pas : elle se vide. Et elle se vide toujours dans les formes. C’est donc sur les formes que le contrôle doit désormais porter. ■
