Dans un contexte d’urgence climatique, la France a massivement soutenu le développement des énergies renouvelables. Mais selon la Cour des comptes qui a mené son enquête avant la présentation de la nouvelle Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE3), ce modèle, s’il a permis une réelle transformation du paysage énergétique, montre aujourd’hui ses limites, entre coûts croissants, effets de marché inattendus et pilotage encore insuffisant. Cette enquête de la cour des comptes a été motivée par les nombreuses demandes de Français faites à l’occasion de la campagne de participation citoyenne de la Cour des comptes 2024. Plusieurs contributions portaient sur le coût du soutien de l’État aux énergies renouvelables (EnR), et en particulier le soutien à la filière photovoltaïque.
Le soutien public aux énergies renouvelables constitue l’un des piliers de la stratégie française et européenne pour atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050. Concrètement, l’État garantit aux producteurs des tarifs d’achat sur le long terme — souvent sur 20 ans — afin de sécuriser leurs investissements. Ce mécanisme a produit des résultats tangibles. En moins de dix ans, la production d’électricité renouvelable a fortement progressé, passant de moins de 100 TWh en 2016, soit 18 % de la production d’électricité, à près de 150 TWh en 2024, soit plus d’un quart de la production nationale. Le biométhane quant à lui, a connu une croissance spectaculaire, atteignant plus de 10 TWh injectés dans les réseaux de gaz naturel contre moins de 0,2 TWh en 2016. Certaines filières, comme le solaire ou le biométhane, ont même atteint, voire dépassé, les objectifs fixés par les pouvoirs publics. Les filières de l’éolien terrestre et maritime ont également connu une forte croissance, mais accusent un retard par rapport aux objectifs fixés pour fin 2023.
Ce succès a toutefois un prix. Entre 2016 et 2024, le soutien public à la production d’électricité d’origine renouvelable et à la production de biométhane ont représenté pour l’État un coût total cumulé de 26,3 Mde entre 2016 et 2024, soit un coût annuel moyen de 2,9 Mde.
Mais cette dépense est loin d’être stable. Elle dépend fortement des prix de marché de l’énergie. Lorsque ces prix s’envolent, comme en 2022 et 2023, ces aides se transforment en recettes pour l’État. À l’inverse, lorsque les prix baissent, le soutien redevient coûteux : près de 4 milliards d’euros en 2024 et plus de 7 milliards attendus en 2025. « L’ensemble des contrats de soutien en vigueur représente des engagements financiers à long terme pour l’État, estimés à 87 Mde fin 2024 au sein des engagements hors bilan de l’État » avertissent les magistrats.
Au-delà de leur coût, certains dispositifs de soutien ont des effets indésirables. En garantissant un prix d’achat fixe, ils incitent parfois les producteurs à injecter de l’électricité même lorsque les prix deviennent négatifs sur les marchés. Ces situations, de plus en plus fréquentes, traduisent un déséquilibre entre production et demande et peuvent fragiliser le fonctionnement du système électrique. Si l’État a commencé à adapter les règles pour limiter ces comportements et a obtenu de certains producteurs, notamment dans l’éolien, qu’ils arrêtent leur production pendant les périodes des prix négatifs ou bas, le phénomène persiste, notamment pour les petites installations.
La Cour des comptes pointe également un risque important de sur-rémunération de certains producteurs. En cause : une connaissance encore imparfaite des coûts réels des différentes filières, qui complique la fixation de tarifs justes. Les dispositifs actuels — guichets ouverts ou appels d’offres — ne permettent pas toujours de garantir une concurrence suffisante. Dans certains cas, l’afflux de projets a dépassé les objectifs, tandis que dans d’autres, le manque de concurrence a conduit à des prix trop élevés. Résultat : des effets d’aubaine pour certains acteurs, que les pouvoirs publics peinent à corriger a posteriori, notamment en raison de contraintes juridiques.
Le rapport met aussi en lumière des failles dans le contrôle des installations. Les anomalies et fraudes détectées sont mal suivies, les sanctions rares, et les informations dispersées entre différents services de l’État. Faute de pilotage centralisé et de stratégie claire, le système manque d’efficacité. La Cour appelle à la mise en place « sans délai » d’un véritable plan de lutte contre la fraude. Des outils et procédures permettant de la détecter et de recouvrer les indus devraient être également mis en place ajoute la cour.
Le financement du dispositif repose sur un système d’« acheteurs obligés », comme EDF, qui versent les aides aux producteurs avant d’être remboursés par l’État. Ce mécanisme engendre des tensions de trésorerie et complique la lisibilité budgétaire. De plus, les prévisions de dépenses restent fragiles, avec des écarts entre les différents exercices de calcul. Certaines pratiques, comme le décalage des paiements d’une année sur l’autre, sont régulièrement critiquées.
Compte tenu de l’ampleur des engagements financiers associés au soutien aux énergies renouvelables et de la sensibilité des charges de service public de l’énergie aux fluctuations des prix de marché, la Cour souligne la nécessité d’améliorer la prévisibilité et le suivi de ces dispositifs. Pour améliorer la situation, plusieurs pistes sont ainsi envisagées : ventes anticipées d’électricité, mécanismes de couverture financière ou encore simplification des outils de prévision.
Face à ces constats, la Cour des comptes formule plusieurs recommandations : améliorer la connaissance des filières soutenues, établir un plan de lutte contre les fraudes, renforcer l’information sur les engagements de long terme de l’État, améliorer le suivi des frais de gestion supportés par les acheteurs obligés et réviser les modalités de compensation des frais financiers afin de mieux tenir compte des conditions de financement observées sur les marchés. « Plus largement, ajoutent les magistrats, différentes évolutions envisagées par les pouvoirs publics pourraient contribuer à réduire la variabilité des charges annuelles et à améliorer leur pilotage budgétaire ».
L’objectif est clair : mieux maîtriser un dispositif devenu central dans la transition énergétique, mais dont la complexité et le coût appellent désormais une gestion plus rigoureuse.
Sans remettre en cause la nécessité du soutien aux énergies renouvelables, la Cour souligne l’enjeu majeur des prochaines années : trouver un équilibre entre ambition climatique et soutenabilité financière. Car derrière la transition énergétique se joue aussi une question budgétaire de long terme. ■