Alors que les idées manquent pour réduire les déficits, certains considèrent qu’il serait incongru de capitaliser dans un pays où la dette publique dépasse 3 400 milliards d’euros. Selon eux, l’Assemblée nationale, qui n’a plus de capitaux dédiés à la retraite, serait un modèle vertueux. L’analyse économique montre que c’est tout l’inverse et qu’au lieu de dénigrer le Sénat, il faudrait s’en inspirer.
Un peu d’histoire d’abord pour déconstruire l’idée caricaturale, contresens historique et financier, selon laquelle des sénateurs égoïstes auraient mis en place une capitalisation retraite pour arrondir leurs pensions.
D’abord, les bénéficiaires de la capitalisation sont en priorité les personnels du Sénat, dont la caisse de retraite (896 millions d’euros fin 2024) est mieux dotée que celle des élus (815 millions). C’est une réalité historique. En France, le Sénat a mis en place, au XIXème siècle, une caisse de retraite pour ses employés. Loin d’être égoïste, cette démarche était animée par une approche sociale. Le Sénat, qui craignait d’être supprimé sous la IIIème République, voulait disposer à tout moment de capitaux qui lui permettraient d’assumer les engagements pris envers son personnel. C’est ce qui explique qu’au début du XXème, sa caisse de retraite était provisionnée intégralement.
Et lorsque le Sénat met en place une caisse de retraite au profit des sénateurs, il opte en 1907 pour la capitalisation pour des raisons de prudence. Il s’agit notamment de protéger l’argent public en rendant impossible la convoitise d’élus qui auraient pu être tentés de demander des pensions plus élevées si leur caisse de retraite avait fonctionné en répartition et n’était pas contrainte à capitaliser ses engagements.
Un peu de calcul économique. Capitaliser est un gage de bonne gestion et d’économies pour le contribuable. Dans le cas du Sénat, les retraites sont capitalisées à 65 %. En 2024, cela a permis d’économiser 70 millions d’euros sur les 110 millions de retraites versées aux fonctionnaires et élus de la Chambre haute. Grâce à la capitalisation, seuls 40 millions des pensions sont à la charge du budget. Sans la capitalisation, le Sénat aurait eu besoin d’une dotation de l’État 20 % plus élevée (1). Il se serait retrouvé dans la situation de l’Assemblée nationale avec des retraites représentant 21 % des charges (11 % au Sénat) soit 140 millions d’euros en 2024, financés par une dotation de l’État et in fine par l’impôt et la dette.
Le Sénat n’est pas le seul à capitaliser. La Banque de France autofinance les retraites de ses personnels grâce à une capitalisation intégrale. Elle a promis 13 milliards d’euros de pensions à son personnel et ses retraités. Elle a placé autant en instruments financiers (provisionnement à 100 %) pour honorer cette promesse, sans faire appel à la subvention de l’État et donc à l’argent public. Cette façon de faire lui a permis d’autofinancer l’intégralité des retraites versées dans les huit dernières années, soit 4 milliards d’euros, sans faire appel au contribuable, lorsqu’on tient compte des excédents reversés à l’État.
Le Sénat plus transparent que l’État. Pour certains, le mode de gestion du Sénat serait opaque. Là encore, la critique est injuste. Le Sénat publie chaque année un rapport d’information présentant les comptes de résultat et les bilans de ses caisses de retraite. Et s’il est relativement discret, comme le sont les rares institutions publiques qui ont placé des capitaux à long terme (Banque de France, Fonds de Réserve des Retraites…), c’est la conséquence du climat de défiance actuel. En matière de capitalisation, l’État, prisonnier de l’annualité budgétaire, refuse de calculer à long terme.
Ajoutons que le Sénat est bien plus transparent que l’État qui organise une vraie opacité en matière de retraite, sujet pourtant structurant, dont la mauvaise prise en compte explique une partie des déficits structurels. C’est l’État qui a laissé le Conseil d’Orientation des Retraites (COR) calculer depuis le début des années 2000 le déséquilibre associé aux retraites sans tenir compte des subventions d’équilibre versées aux régimes publics (2). C’est la France qui, avec quelques autres États imprévoyants, a fait pression pour que les promesses de retraite des administrations ne soient pas intégrées dans le calcul de la dette publique en Europe, alors qu’elles sont prises en compte dans d’autres pays (États-Unis, Canada…). Ce choix – qui, par ailleurs, fausse nombre de comparaisons internationales – a masqué l’importance de l’enjeu que représente une bonne prise en compte des promesses de retraite.
Capitaliser est légitime, même dans un pays endetté. Pour certains, capitaliser pour les retraites serait incongru dans un pays qui a plus de 3 400 milliards d’euros de dette publique. À les entendre, le bon sens serait de vendre les capitaux placés pour réduire la dette publique. Cette approche cumule une erreur patrimoniale et une inversion des causalités, puisque la dette publique résulte en grande partie de l’imprévoyance en matière de retraite.
C’est un non-sens patrimonial, car les capitaux placés à long terme rapportent significativement plus que le coût de la dette publique. Vendre un actif qui rapporte des dividendes et des plus-values supérieures aux intérêts versés aux détenteurs de dette publique, c’est appauvrir la collectivité. C’est exactement l’erreur qui a été faite lorsque l’État a imprudemment ponctionné le Fonds de réserve pour les retraites (FRR) à partir des années 2010, lorsqu’il a tenté de faire la main basse sur les réserves des régimes de retraite complémentaire en 2020 (Agirc-Arrco, caisses de retraite des professions libérales…) ou lorsqu’il a fermé le régime de la Banque de France, parfaitement capitalisé, pour pouvoir récupérer plus rapidement ses capitaux.
A titre d’illustration, le FRR a rapporté en moyenne 2,8 % par an depuis 2011 lorsqu’on tient compte des gains générés par ses placements (4 %) et retranche le coût de la dette publique (1,2 %). Cesser de l’alimenter était une erreur. Les travaux de l’Institut économique Molinari montrent que si la trajectoire de montée en puissance de ce fonds souverain avait été respectée, il aurait atteint les 150 milliards d’euros en 2020, comme le prévoyait Lionel Jospin. Le FRR aurait généré 76 milliards d’euros de gains, au lieu des 14 milliards de richesse créée depuis 2011. Un manque-à-gagner pour la collectivité qui légitimerait que la Cour des comptes se penche sur ce dossier ou que le Parlement organise une Commission d’enquête.
Le vrai problème n’est pas qu’il y aurait un « magot » au Sénat, mais que la France manque de capitaux qui fructifient pour financer les retraites sans faire appel à l’impôt. C’est ce qui explique l’explosion de la dette, dans un pays où les retraites expliquent 40 % de la progression des dépenses publiques depuis la fin du baby-boom.
Les capitaux placés en vue de la retraite représentent à peine 13 % du PIB, soit 7 fois moins que la moyenne des pays développés et surtout 30 fois moins que les promesses de retraites (393 % du PIB fin 2023). Si nous étions un pays qui capitalise à la hauteur de la moyenne des pays développés, nous bénéficierions d’une manne de plus de 80 milliards d’euros par an pour préparer les retraites ou mieux les bonifier, sans faire appel au contribuable ou à l’endettement.
Pointer du doigt le « magot » du Sénat est une démarche problématique. Pour redresser les comptes de l’État sans augmenter la pression fiscale, il est indispensable de capitaliser les retraites des fonctionnaires. Nos travaux montrent que même un État sans argent peut le faire, sauf à penser que les taux d’intérêt seront supérieurs au rendement de l’épargne longue (3). Il est de l’intérêt des contribuables, comme des fonctionnaires, que cet enjeu cesse d’être occulté et qu’il soit au cœur des débats qui auront lieu durant la prochaine campagne présidentielle. ■
1. Marques, N. (2023). Provisionner pour économiser sans rogner les retraites, l’exemple du Sénat (p. 33). Paris : Institut économique Molinari.
2. Marques, N. (2024). Retraites, mécomptes et déficits publics (p. 52). Paris : Institut économique Molinari.
3. Marques, N. (2025). Provisionner les retraites des fonctionnaires pour restaurer les finances publiques (p. 36). Paris-Bruxelles : Institut économique Molinari.