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Quel budget de la Sécurité sociale 2025 ?

Le Projet de loi de financement de la Sécurité sociale tel que présenté par le gouvernement entendait ramener le déficit à 16 milliards d’euros en 2025, après 18 milliards d’euros en 2024. Plusieurs mesures d’économie étaient avancées. Mais les députés, après avoir adopté la partie « recettes » n’ont pas réussi dans le temps imparti à examiner l’ensemble des amendements du volet « dépenses ». Il n’y a donc pas pu avoir de vote final sur le texte qui a été renvoyé au Sénat dans sa version initiale.

Rebondissements. Le 4 novembre dernier, contre toute attente, l’Assemblée nationale adoptait en séance publique la partie « recettes » du Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour l’année 2025 grâce aux voix de gauche (126 voix « pour » et 98 « contre »). Ce volet largement amendé prévoyait entre autres choses 17 à 20 milliards de cotisations supplémentaires. Les élus NFP qui ont voté pour ce texte « amendé » se félicitaient alors d’avoir « dégagé de manière raisonnable (...) un niveau de financement de la protection sociale et de la Sécurité sociale à hauteur des besoins » comme dit par le socialiste Jérôme Guedj. Ont voté contre ce volet, les députés du camp macroniste et de la droite républicaine qui ont dénoncé un texte « vidé de son sens et de tout sérieux, politique et budgétaire » (François Gernigon, Horizons). Quant aux élus du Rassemblement national, ils ont fait le choix de l’abstention tout en dénonçant « les dingueries fiscales que la gauche a imposées ». Le vote de ce volet était la condition sine qua non pour discuter de la partie « recettes » du PLFSS. La discussion est allée bon train mais pas suffisamment vite pour un vote final sur l’ensemble du texte dans les 20 jours suivant son dépôt comme cela est prévu. Si l’opposition a cherché, sans l’obtenir un délai supplémentaire, le texte est parti au Sénat dans sa version initiale « modifiée par un certain nombre d’amendements votés par votre assemblée et que le gouvernement acceptera de retenir » a toutefois voulu rassurer la ministre chargée des relations avec le Parlement, Nathalie Delattre.

Petit retour en arrière. La Sécurité sociale, qui représente près de la moitié de la dépense publique (795 Mde en 2025, dont 662 Mde sur le champ de la loi de financement de la sécurité sociale), « prendra nécessairement sa part dans l’effort de redressement des finances publiques entrepris pour ramener le déficit de 6,1 % en 2024 à 5,0 % en 2025 » avait annoncé, confiant, le gouvernement lors de la présentation du texte. « Toutefois, avait alors assuré le ministère de la santé, cet effort sera contenu afin de préserver la qualité du système de protection sociale ».

Par rapport à la LFSS 2024, 9 Mde supplémentaires devaient être consacrés à l’assurance-maladie en 2025 (+ 3,5 %, soit +2,8 % et + 7 Mde par rapport à la base 2024 rectifiée), 7 Mde aux pensions et aux prestations liées au risque « vieillesse » (+ 2,2 %), 1 Mde à la prise en charge des accidents du travail et des maladies professionnelles (+ 6,3 %), 2 Mde à la famille (+ 2,9 % par rapport à la LFSS et + 3,1 % par rapport à la base rectifiée) et 2 Mde à l’autonomie (+ 6 % et + 4,6 % à périmètre constant compte tenu d’une mesure de périmètre entrante).

Pour ce qui est de la hausse des dépenses d’assurance maladie (Ondam), elle était annoncée en progression de 2,8 %. Pour l’Assurance maladie, cela représentait une économie de 4 milliards d’euros par rapport à la marge de progression habituelle. Cet effort demandé était présenté par le ministre du Budget, Laurent Saint-Martin comme « un coup de frein nécessaire » mais qui, à ses yeux, restait « raisonnable ».

Pour limiter les dépenses, le gouvernement avait donc fait le choix d’actionner différents leviers. Il avait notamment annoncé le relèvement du ticket modérateur sur les médecins et sage-femmes (1,1 Mde), la baisse du plafond de prise en charge des indemnités journalières (0,6 Mde), les plans de maîtrise du prix des produits de santé (1,2 Mde) et de sobriété des usages (0,4 Mde), mais aussi des mesures d’efficience du système de santé et de la lutte contre la fraude : 0,7 Mde au titre de l’optimisation des achats à l’hôpital et dans les établissements médico-sociaux, 0,3 Mde dans le champ de la biologie, de la radiologie et de l’imagerie médicale, 0,3 Mde dans le champ de la régulation des soins de ville et des dépenses liées au covid et 0,9 Mde au titre de la maîtrise médicalisée et de la lutte contre la fraude. Par ailleurs, le relèvement des franchises et participations forfaitaires, qui était entré en vigueur en cours d’année 2024, devait continuer à monter en charge (0,3 Mde supplémentaires).

Au nombre des mesures « nécessaires » d’économie, le gouvernement plaidait pour un moindre remboursement des consultations médicales par l’Assurance maladie. En parallèle, il était demandé aux complémentaires Santé de faire plus. La part de l’Assurance maladie serait alors passée à 60 % contre 70 % aujourd’hui. Mais lors du débat en séance, l’Assemblée a, sur proposition des socialistes, finalement fait le choix de maintenir à 70 % le taux de remboursement par la Sécurité sociale des consultations médicales.

En séance aussi, comme en commission d’ailleurs, l’article 6 du projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) pour 2025, qui visait à revoir les exonérations patronales concernant les salaires allant jusqu’à 3,5 Smic, a été supprimé. Cette refonte visait à réaliser 4 milliards d’euros d’économies selon le gouvernement. Les députés redoutaient plutôt une hausse du coût du travail et une baisse de compétitivité des entreprises.

Avec le retour au Sénat, les sujets épineux vont revenir en force comme celui des indemnités des arrêts maladie. Rappelons qu’en 2023, les indemnités journalières versées ont coûté 15,8 milliards d’euros, contre 16,3 milliards en 2022 (Données CNAM). Pour arriver à économiser 600 millions d’euros, le gouvernement a opté pour le choix de baisser le plafond de remboursement. A partir du quatrième jour d’arrêt, l’Assurance maladie continuera toujours de verser une indemnité équivalente à 50 % du salaire journalier mais dans la limite de 1,4 smic contre 1,8 smic précédemment. Les entreprises compensant d’habitude le reste à charge. Pour celles qui ne le font pas, les salariés devront passer à la caisse. « La dépense des indemnités journalières pourrait dépasser les 17 milliards d’euros en 2024 », a rappelé la ministre du Travail Astrid Panosyan-Bouvet. « Il y a un vrai sujet, à la fois pour les partenaires sociaux, l’Etat et les employeurs sur comment trouver un juste équilibre entre responsabilité individuelle, responsabilité employeur, solidarité et le fait de mettre des sujets sur la table comme la santé au travail et l’absentéisme » a-t-elle poursuivi.

Parce que « les dépenses de santé progressent beaucoup plus vite que la richesse nationale », et qu’il importe « d’assurer la soutenabilité de notre système de soins », « la recherche d’une meilleure maîtrise des dépenses continue d’être nécessaire » dans le contexte budgétaire actuel soulignait la ministre de la santé Geneviève Darrieussecq qui restera probablement sur cette ligne au Sénat. Sur cette voie, l’exécutif plaide pour un accord entre l’Assurance maladie et les représentants des professionnels de santé dans les domaines de l’imagerie et de la biologie. Il leur est demandé de baisser leurs tarifs. Sans accord, dans un certain délai, ou en cas de non-respect de l’accord, la loi pourra autoriser les autorités compétentes à procéder « unilatéralement » à des baisses a averti le gouvernement. Une autre piste, celle visant les transports de patients souvent montrés du doigt par la hausse de ces dépenses remboursées par la Sécurité sociale. « Une plus grande pertinence dans les prescriptions de transports sera recherchée de même qu’une harmonisation des tarifs entre les différents transporteurs pour un même trajet ».

La ministre de la santé a également annoncé qu’il était « prévu de travailler avec l’industrie pharmaceutique sur un plan de baisse des prix de certains médicaments ». Une piste qui pourrait permettre une économie de l’ordre d’un milliard d’euros.

Sans surprise et comme chaque année, la lutte contre la fraude est présentée comme une priorité de ce PLFSS 2025 même s’il s’inscrit dans la continuité de ce qui a été fait précédemment avec les conventions d’objectifs et de gestion signées avec les caisses du régime général. Ont été ainsi confirmés le déploiement de 1000 agents supplémentaires sur la lutte contre les fraudes sociales sur la période 2023-27, (+20 % par rapport à 2022), la formation de 450 cyberenquêteurs dotés de prérogatives de police judiciaire, un plan de modernisation des systèmes d’information doté de 1 Mde de crédits d’investissement. Les moyens déployés porteront aussi bien sur la fraude aux cotisations sociales avec un objectif de 5,5 Mde de redressements cumulés sur la période 2023 - 2027 (contre 800 Me redressés en 2022), que sur la fraude aux prestations sociales.

« Le principe de l’indexation des retraites sur l’inflation n’est pas remis en cause » insistait fortement l’exécutif lorsqu’il expliquait que la date de revalorisation serait « simplement » décalée de six mois « pour tenir compte du contexte exceptionnel des finances publiques et du ralentissement de l’inflation » et qui, selon le gouvernement aurait permis d’économiser 4 milliards d’euros. Sur le sujet, le débat promettait d’être vif. Mais il a été justement interrompu faute de temps pour en débattre lors de l’examen du volet « dépenses » au grand dam des oppositions.

« Quelle honte ! Vous avez tout fait pour qu’on ne parvienne pas à la fin du texte » a lancé à ses collègues de la droite et du centre le député RN Jean-Philippe Tanguy (RN). « Quatorze millions de retraités attendent de savoir ce que l’Assemblée nationale pense du gel de leurs pensions, et on aura passé dix minutes sur un amendement bidon » (d’Aurore Bergé, sur les cures thermales) s’est-il emporté. Le patron des députés socialistes a pour sa part dénoncé « un concours de lenteur »

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