Durant 17 semaines une Commission d’enquête parlementaire va étudier les raisons de la très forte croissance de la dette française depuis 2017 et ses conséquences sur le pouvoir d’achat des français. Il est impossible de répondre dans le détail à cette question dans le cadre de cette tribune. Il est possible, en revanche, d’affirmer que les administrations publiques sont surendettées et d’expliquer pourquoi.
Une dette excessive
Le mot dette en français vient du mot Debitum en latin qui est le participe passé de debere, devoir. La dette est un devoir de restitution. Il n’est pas simple d’en mesurer le montant. Depuis la signature du Traité de Maastricht les observateurs utilisent une dette brute en cours de fin d’année consolidée et en valeur nominale. Cette dette brute additionne le stock d’emprunt de l’ensemble des administrations publiques : l’administration publique centrale (APC), les administrations publiques locales (APUL) et les administrations de sécurité sociale (ASS). Il existe plusieurs manières de mesurer cette dette. En 2023 le ratio dette publique brute sur PIB est de 110,6 % soit 838,8 milliards d’euros de plus qu’en 2017. Elle est en 2023 émise à 83 % par l’APC, à 8 % par les APUL et 9 % par les ASS. Elle est en ce sens de la responsabilité du gouvernement. Pourquoi est-elle excessive ? Elle est excessive légalement, financièrement et économiquement.
Suspendus en mars 2020 pour faire face à la crise du COVID 19, les critères de Maastricht sont à nouveau applicables depuis janvier 2024. Selon les termes de l’accord passé avec les membres de l’union, un pays qui ne respecte pas les critères de 3 % de déficit public sur PIB et de 60 % de dette publique sur PIB devra élaborer un plan de réduction de ses déficits à moyen terme et le négocier avec la Commission européenne. La dette des administrations publiques diverge de ce critère depuis 2002. L’écart à la norme n’a jamais été si fort (50,6 points en 2023 Figure 1) si on exclut l’année 2020. Ce premier constat justifie en lui-même une politique d’assainissement. On ne peut pas défendre la construction européenne et violer l’esprit et la lettre de ses traités.
La soutenabilité faible et forte est calculée à partir des données de l’INSEE Comptes de la Nation. Décomposition des dépenses et des recettes (chiffres en milliards d’euros). La soutenabilité forte fait la différence entre le poste intérêt et le solde primaire i.e. la différence entre les recettes et les dépenses. La soutenabilité faible est le solde primaire (recettes fiscales et non fiscales moins le montant des dépenses). Pour l’indicateur de soutenabilité légale fait la différence entre le critère des 60 % (dette publique sur PIB) des Traités et le ratio effectif de la France depuis 1991 (données Eurostat).
Le surendettement des administrations publiques est aussi financier. La politique monétaire de la Banque Centrale Européenne (BCE) évite à la France d’entrer dans le cercle vicieux de la dette (effet boule de neige) autrement dit d’avoir un taux d’intérêt réel inférieur (i) au taux de croissance de la production (ẏ), soit i < ẏ, mais ne rend pas la dette française soutenable. La France ne respecte ni le critère de soutenabilité forte ni le critère de soutenabilité faible. Le critère de soutenabilité forte suppose que la charge d’intérêt de la dette publique (it Dt –1) avec i le taux d’intérêt réel et D le stock de dette doit s’égaliser au solde primaire c’est-à-dire à la différence entre les dépenses hors charges d’intérêt de la dette et les recettes fiscales et non fiscales. Sur ce critère la dette française est de moins en moins soutenable. De 1959 à 1980 les gouvernements respectaient la quasi-égalité entre le montant de la charge d’intérêt de la dette et le montant du solde primaire. A partir de 1981, ce critère de soutenabilité s’est détérioré. Avec 177 milliards en 2022 l’insoutenabilité des finances publiques au sens fort est à son maximum depuis 1959. Le budget 2023 au lieu de revenir à une situation proche de l’égalité s’en écarte encore. Le même constat peut être fait avec le critère de soutenabilité faible. La soutenabilité d’une dette est faible lorsque les dépenses croissent plus vites que les recettes. La conséquence est une croissance des déficits. C’est bien ce que l’on observe depuis 1981 en France et encore aujourd’hui alors que la France s’est engagée à respecter les critères de convergence.
La dette des administrations publiques françaises est de plus économiquement excessive. Il est vrai que l’appréciation d’un tel excès est difficile. Elle n’est pas cependant impossible. L’appréciation est difficile car la dette publique est à la fois une cause et une conséquence de la croissance économique. Mais aussi parce que la relation entre dette et croissance est non linéaire. La dette a un effet négatif au-delà d’un certain seuil. Une lecture attentive de la littérature économétrique sur le sujet entre 2010 et 2020 permet de conclure que si la relation est linéaire elle a un signe négatif et si elle est non linéaire, le seuil des 75 % peut-être avancé (1). La France est bien en ce sens économiquement sur endettée. Son endettement freine sa croissance et sa capacité à se désendetter uniquement par la hausse de la production (dénominateur du ratio).
Les gouvernements français des années récentes ont donc fait des choix inadaptés et qui expliquent la forte dégradation budgétaire des administrations publiques.
Conséquence d’un défaut d’apprentissage politique, d’un gouvernement faible et des intérêts des groupes les mieux organisés
Pourquoi de tels choix ? Parmi les raisons de ces choix on peut citer i) l’existence d’un défaut d’apprentissage politique, ii) un gouvernement en situation de faiblesse et iii) l’influence de groupes d’intérêts puissants qui s’enrichissent de la dette publique.
La France, contrairement à de nombreux pays développés n’a jamais cherché à réduire ses dépenses publiques. Elle a jusqu’en 2010 fait évoluer sa dette comme l’Allemagne, mais à partir de cette date elle a choisi de laisser filer sa dette. Au lieu de profiter de la croissance et de la stabilité économique retrouvée sur la période 2010-2019, les différents gouvernements qui se sont succédés au pouvoir ont laissé augmenter la dette publique par habitant. En matière de finances publiques leurs seules priorités étaient de freiner la hausse du ratio dette publique sur PIB. Aucune mesure spécifique de désendettement n’a de fait été prise. L’espoir a toujours été placé dans la croissance de la production et l’effet vertueux de cette croissance sur les recettes fiscales. Les gouvernements et leurs experts ont toujours cru que la baisse de la dette pouvait venir de la hausse des recettes et finalement de l’assiette fiscale. Cela est vrai mais rarement suffisant. D’autant moins suffisant que la dépense publique qui est financée par la dette est improductive et que la dette au-delà d’un certain niveau évince les investissements privés et limite le potentiel de croissance du pays et donc le montant de ses recettes fiscales. Il est vrai que l’on peut réduire sa dette par l’amélioration du rendement de l’impôt, mais encore faut-il voter des lois de finance qui réduisent le taux d’imposition et baissent les dépenses publiques.
Cette manière de penser la politique économique qui s’est installée en France à partir des années trente et qui s’est consolidée avec le modèle technocratique dans les années quarante est dominante. Elle a aussi inspiré la manière dont les gouvernements Philippe-Castex ont géré la crise COVID et dont le gouvernement Borne a géré la période post-COVID. La France a dépensé beaucoup plus que les autres pays et l’Allemagne en particulier alors qu’elle était déjà surendettée (quoi qu’il en coûte). Elle n’a pas réduit de manière drastique, par ailleurs, ses dépenses après la crise. La conséquence est un écart jamais enregistré entre ses niveaux d’endettement et ceux des pays de la zone euro et l’Allemagne en particulier. La situation budgétaire de la France est bien en ce sens un défaut d’apprentissage politique. Face à la crise les gouvernements ont réagi de manière mécanique sans apprendre des échecs passés et en particulier sans s’interroger sur les raisons qui ont conduit la France à enregistrer l’un des taux de croissance moyen du PIB par habitant le plus bas des pays développés pour la période 2010 - 2022 (0,8 % pour la France, 1,2 % pour la Grande-Bretagne, 1,43 % pour l’Allemagne et 1,48 % pour les Etats-Unis). Ce résultat explique pourquoi les Français placent la question du pouvoir d’achat au-dessus de tout. La croissance de la production rapportée à la hausse de la population est inférieure à 1 %. Comme cette croissance n’est pas répartie de manière uniforme, cela signifie que de nombreux Français s’appauvrissent.
A ce défaut d’apprentissage politique de l’élite politico-administrative au pouvoir s’ajoute la faiblesse politique du gouvernement. Un gouvernement faible (weak government) ne peut ni augmenter les impôts ni réduire les dépenses, car le droit de véto du député sur le gouvernement est d’autant plus important qu’il n’a pas de majorité. Cette situation rend sa dette insoutenable pour des raisons politiques. La théorie des gouvernements faibles prévoit ainsi qu’un gouvernement sans majorité forte est incapable de rendre sa dette soutenable. Comme il ne peut ni augmenter les impôts ni baisser les dépenses il laisse filer la dette. C’est bien la situation que l’on connaît en France depuis 2022.
Cette situation de gouvernement faible et de défaut d’apprentissage des élites politico-administrative qui sont dans l’incapacité d’intégrer dans leurs représentations de la bonne politique les arguments anti-keynésiens explique alors à la fois le montant de la dette, mais surtout le fait que de nombreux responsables nient l’existence même d’un problème de la dette. Ce modèle mental facilite le travail de tous les groupes d’intérêt qui s’enrichissent grâce à la dette. Depuis Montesquieu, on sait en effet que la dette publique a d’importants effets redistributifs, à l’intérieur d’une même génération et entre les générations.
Le vieillissement de la population augmente à court terme la demande de dette. Car la dette permet de répondre aux attentes des personnes âgées sans mécontenter les actifs. Les coûts d’un partage favorable aux inactifs sont repoussés à plus tard. Le vieillissement incite ainsi les gouvernements à l’irresponsabilité budgétaire (Buchanan et al. 1977 (2)).
La dette accroît aussi les inégalités à l’intérieur d’une même génération. La politique des bas taux qu’impose la dette à la BCE sert les intérêts des marchés financiers. La dégradation de la situation financière des administrations publiques oblige la BCE à mettre en place une politique de bas taux afin de bloquer les effets boule de neige c’est-à-dire les situations où la charge d’intérêt de la dette augmente plus vite que la croissance et finalement les recettes fiscales. Les finances publiques de tous les pays de la zone euro et de la France bénéficient de cette baisse. Les bas taux réduisent la charge d’intérêt de la dette. Le stock de dette augmente alors que les intérêts payés baissent. Cela limite les risques de défauts de paiement et sert les intérêts des prêteurs. D’une part parce que cela limite les risques de défaut de paiement qui sont les plus redoutés des prêteurs. D’autre part, parce que la politique des bas taux bénéficie en premier lieu aux hauts patrimoines. Tous les français profitent des crédits pas chers, mais ceux qui en bénéficient le plus sont les hauts patrimoines. La dette publique via les politiques monétaires accommodantes qu’elle génère augmente donc les inégalités. Des inégalités de nature improductive et aux effets négatifs sur la croissance économique. Ces enchaînements ont de plus tendance à fragiliser le système économique en entretenant une croissance à crédits, les titres publics étant utilisés comme garantie pour les crédits privés.
Vers une politique de sobriété budgétaire
Ces constats justifient la mise en œuvre d’une politique de sobriété budgétaire ou d’assainissement des finances publiques par une profonde réforme de la structure fiscale (taux plus faible et base fiscale plus large) et une baisse des dépenses publiques et en particulier des dépenses improductives que sont les prestations sociales (transferts), les subventions publiques (dépenses fiscales) et les dépenses de fonctionnement. ■
1. Facchini, F., 2023. Pour une politique d’assainissement de la dette publique par la baisse de la dépense publique, Revue Française d’Economie, XXXVIII (octobre), 115-161.
2. Buchanan, J., et R.E., Wagner 1977. Democracy in deficit : the political legacy of Lord Keynes, New York et al. Academic Press.