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Poussé à la démission, l’ex-patron de Frontex s’explique sur les raisons de son départ

Entretien avec Fabrice Leggeri, Ancien directeur de l’agence Frontex de l’Union européenne

Vous avez démissionné en avril dernier de votre poste de directeur exécutif de l’agence Frontex, que vous occupiez depuis 2015. Pour commencer, qu’est-ce qui vous a poussé à diriger cette agence ?

Au fur et à mesure de mon parcours de haut-fonctionnaire, j’ai été amené à construire et imaginer une vision pour la gestion des frontières de l’Union européenne. En 1996, avant donc que la convention de Schengen soit absorbée par le droit de l’Union européenne par le Traité d’Amsterdam, j’ai commencé à travailler pour le ministère de l’Intérieur au bureau en charge du trafic transfrontalier, des frontières et des visas. A cette époque, avant l’élargissement de l’Union vers l’Est, la gestion des frontières extérieures de l’espace Schengen était uniquement le fait d’une coopération intergouvernementale : on était, de toute manière, sur du pur régalien. Mais j’ai vu l’Europe se construire sous mes yeux, à tel point d’ailleurs que j’ai ensuite été détaché pour travailler directement pour la Commission européenne : j’ai participé aux travaux du groupement d’experts réunis en 2002 à la demande de la Commission pour poser les jalons de la gestion intégrée des frontières extérieures de l’Union, travaux qui ont accouché de ce qui allait devenir deux ans plus tard l’agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures – Frontex, donc. Car jusqu’ici à la Commission, on a surtout mis en branle une armée de juristes, qui faisaient l’inventaire des acquis de l’Union et de Schengen et le traduisaient en créant du droit européen. Ma conviction était dès lors qu’il ne suffisait pas de produire des règlements européens, mais qu’il fallait que les Etats et l’UE se donnent ensemble également les moyens opérationnels d’appliquer sur le terrain le droit et les standards nécessaires au bon fonctionnement de la frontière extérieure Schengen. Il fallait acquérir cette culture et la développer au sein des instances européennes. Au cours des années qui ont suivi, j’ai œuvré au développement de cette culture, de cette vision. Rien n’allait de soi. La coopération institutionnelle sur le sujet des frontières supposait de lever les obstacles culturels qui s’y opposaient. L’obstacle le plus lourd était le fossé entre la culture des praticiens de terrain – garde frontières, policiers, garde-côtes – et la culture des théoriciens à Bruxelles.

L’idée d’une gestion intégrée des frontières n’allait pas de soi ?

Pas pour tout le monde ! Il y a aussi des différences culturelles nationales qui demandent de la patience et du dialogue. Regardez l’arrivée des pays scandinaves dans l’Union européenne : on a eu à ce moment une discussion sur les indics, ces individus que l’on rémunère en échange de renseignements qui permettent de démanteler les réseaux de narcotrafiquants. Les Suédois voulaient que l’on publie au Journal officiel de l’UE le montant des rémunérations que les policiers leur versaient : c’était impensable, et il a fallu du temps pour leur expliquer ! Lorsque l’on gère ensemble la question des frontières, il faut apprendre à parler la même langue, à harmoniser nos pratiques. Et en réalité, Bruxelles encourage trop souvent le morcellement des opinions, des visions, en créant toujours plus d’agences ou d’autorités indépendantes pour empêcher que le pouvoir ne se concentre. Ca ne simplifie pas les choses.

Et puis il faut voir aussi qu’on construisait des choses sans toujours savoir où on allait. Prenez un exemple : pour que Schengen fonctionne, il fallait un système d’information qui permette aux services des différents pays de partager entre eux la liste des personnes recherchées, des voitures volées… Au départ ces serveurs étaient stockés à la préfecture du Bas-Rhin, mais l’élargissement et l’intensification de la coopération ont nécessité de développer de plus en plus cette structure, et on le faisait sans même savoir à la fin qui allait régler la facture ! Puis on s’est posé aussi la question de la mécanique institutionnelle à mettre en place pour l’entrée de nouveaux pays dans Schengen : quels critères à mettre en place, en matière de sécurité, de police, de politique d’immigration de ces pays… ?

Ce sont des questions techniques, mais sur le fond ?

Sur le fond, ça fait un quart de siècle déjà que Schengen existe, mais tout le monde n’a pas encore compris ce que c’est vraiment. L’espace Schengen, ce n’est pas une politique d’asile et d’immigration. Et ça n’a pas vocation à l’être ! Schengen, c’est la libre-circulation des personnes à l’intérieur des frontières extérieures. Mais pour que ce rêve devienne réalité, il fallait et il faut toujours que les frontières extérieures soient contrôlées. Et l’agence Frontex n’est que l’agence qui aide les Etats à organiser cette coopération policière aux frontières extérieures. Frontex ne peut pas définir de politique migratoire : ce n’est pas à l’agence de décider de qui doit entrer ou non, de prendre ses libertés avec le droit de l’asile et de l’immigration, ou même de l’inventer. Aujourd’hui, certains ont fait de Frontex le mouton noir, parce que l’Union est incapable de s’entendre sur une politique migratoire commune, et que l’on voudrait que Frontex pallie ce manque. C’est injuste, car en attendant une entente parfaite des pays européens sur ce sujet, c’est à chaque Etat de fixer ses règles, et de vouloir qu’elles soient appliquées. On l’a vu au moment de rétablir des contrôles aux frontières pendant la pandémie : il y a des mobilités qui sont légales, et d’autres qui ne le sont pas ; aucun Etat n’accepte de fermer les yeux sur celles qui sont illégales. Il ne peut pas y avoir de coopération internationale sur les frontières si l’on refuse que Frontex soit un outil au service du droit et de la sécurité des Etats. La frontière extérieure a bien sûr vocation à être franchie dans les deux sens mais légalement, car la frontière extérieure est un filtre qui protège l’Espace européen de Liberté, de Sécurité et de Justice : protection contre des flux migratoires illégaux, contre la criminalité internationale telles que le trafic d’êtres humains, le trafic de drogue ou les risques terroristes. Et c’est pour cette raison que le législateur de l’UE a décidé en 2019 que désormais Frontex doit prendre sa part opérationnelle en déployant au service des Etats membres le Corps européen de garde-frontières et de garde-côtes. Il est constitué en partie d’agents publics de l’UE en uniforme avec usage de la force et armement. La mission me semble bien être celle d’une forme de police européenne mais respectant la souveraineté des Etats.

La Commission européenne est divisée en son propre sein sur la nature des missions de Frontex ?

Oui, parce qu’elle prête une oreille trop attentive à une petite minorité de militants « no-borders », qui ne sont absolument pas représentatifs de l’opinion européenne, mais qui sont bien formés aux techniques contemporaines de communication, qui utilisent habilement les réseaux sociaux – en un mot, des professionnels de la contestation. Ceux-ci ont été manipulés habilement depuis l’étranger pour faire croire que Frontex bafouait les droits humains et qu’il serait interdit de procéder à des interceptions de personnes franchissant illégalement nos frontières extérieures

Depuis l’étranger ?

Aux portes de l’Union et de Schengen, la Turquie a compris tout l’intérêt qu’elle pouvait tirer de la pression migratoire qu’elle exerce. Les autorités turques ont volontairement ouvert le robinet en 2020 pour que les côtes grecques, soient prises d’assaut : ensuite, ils filmaient l’action des garde-côtes et de la police, et dès qu’ils pensaient nous prendre en défaut, ils envoyaient les enregistrements ou vidéos ostensiblement manipulées à quelques membres de la Commission, et ensuite, ils se sont arrangés pour organiser des fuites en direction de la presse. Ce précédent turc a inspiré la Biélorussie à la frontière de la Lituanie, de la Pologne et de la Lettonie en 2021.

Vous faites allusion aux enquêtes médiatiques qui ont mis en cause votre gestion de l’agence, conduites sous l’égide d’un regroupement de médias baptisé « Lighthouse report », auquel Le Monde a notamment participé…

Cette enquête scandaleuse n’est que la face émergée de l’iceberg : certains à la Commission voulaient ma peau et se sont arrangés pour l’avoir. Mais en coulisses, cela faisait trois ans en réalité qu’il existait à Bruxelles un flottement sur le sens à donner à l’action de Frontex. Un désaccord a vu le jour sur la véritable mission de l’agence. Mais au lieu de le régler de façon politique et démocratique, tout s’est joué à couvert. Alors qu’en 2018 les Etats et le Parlement européen avaient décidé un quadruplement des effectifs de l’agence, afin d’en faire une véritable police des frontières, avec des moyens humains et matériels propres, en réalité la Commission a montré moins d’empressement à partir de la fin 2019, et a finalement réduit le budget de Frontex de 40 % par rapport à la proposition initiale pour la période 2021-2027. On m’a dit que c’était à cause de la pandémie, mais ces coupes budgétaires avaient commencé avant le Covid-19. On nous a privé d’investissements en matériel, la Commission a même modifié les grades que nous étions autorisés à recruter, ce qui nous a privé des cadres dont nous avions besoin pour faire fonctionner l’agence et le Corps européen. Ensuite, on a voulu réformer l’encadrement de Frontex en nommant de plus en plus de moniteurs des droits fondamentaux jusqu’à en faire les ambassadeurs des droits fondamentaux des migrants auprès des garde-frontières nationaux. Ca n’était pas notre rôle ! Frontex n’est pas l’agence des droits de l’homme, mais une police aux frontières.

Ce sujet des droits fondamentaux a été instrumentalisé contre vous ?

Pas contre moi seulement, mais contre l’esprit de Frontex. Ce qui s’est joué, c’est une alternance silencieuse, sans élection, sans débat. La Commission a voulu reprendre le contrôle. Quand elle est arrivée au poste de commissaire à l’immigration, la suédoise Ylva Johansson n’a pas cherché à cacher que si elle avait été nommée plus tôt, elle n’aurait sans doute pas rédigé tels quels les nouveaux règlements définissant ce qu’allait devenir Frontex. Alors la Commission a changé d’avis toute seule, sans rendre compte au Parlement européen. Du reste qui, parmi les parlementaires, y compris nationaux, sait vraiment comment fonctionne l’agence ? Lorsque le sénat français a voulu m’auditionner, ils ont écrit au conseil d’administration de Frontex, qui leur a répondu peu ou prou et sous l’inspiration de la Commission, que de toute manière je n’avais presque rien le droit de leur dire car tout ce que je faisais était couvert par le secret. Comment peut-on témoigner autant de mépris à l’égard de la représentation parlementaire d’un pays démocratique ? C’est scandaleux ! En réalité la cabale qui a été menée contre moi n’a pas été un conflit entre les Etats européens et moi, mais entre la Commission et le directeur exécutif d’une agence placée sous le contrôle d’un conseil d’administration dont la Commission a cherché à prendre le contrôle au détriment des Etats. Et c’est ainsi que le débat sur la gestion des frontières s’est retrouvé pollué par les dissensions idéologiques qui fracturent Bruxelles. Il y a à la Commission des personnes qui parlent tout le temps de « pushback » dès que l’on intercepte des franchissements illégaux, et elles veulent faire croire que ces manœuvres policières pour empêcher des personnes de pénétrer illégalement à l’intérieur des frontières sont illégales. Ce n’est pas honnête : comment peut-on faire respecter une frontière si on n’empêche pas certaines personnes de la franchir ? L’interception des migrants clandestins n’est pas illégale, je n’ai jamais donné d’instruction illégale et Frontex n’a jamais agi contre le droit de la mer !

Vous avez pourtant choisi, finalement, de démissionner, pourquoi ?

D’abord parce que tout ce que j’ai vécu était éprouvant. Dès 2020 Bruxelles a demandé à l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) de diligenter une enquête contre moi : sur la base de quel mandat ? En quoi mon action a-t-elle pu être considérée comme de la fraude ? Ils ont saisi mon téléphone et mon ordinateur et s’en sont servis pour signaler des messages dans lesquels j’exposais les désaccords que je pouvais avoir avec certains commissaires ou fonctionnaires de la Commission. On a sali mon honneur et celui de mes collaborateurs, pour ne pas avoir à assumer qu’en réalité on avait changé de politique.

Pour finir, nous étions en pleine présidence française de l’Union européenne. J’étais victime d’une campagne de fake news mais on m’a fait comprendre à Paris que de toute manière je ne pourrais plus exercer mon mandat dans de bonnes conditions, que tous les conflits n’allaient qu’être exacerbés. J’ai fait ce qu’il me restait à faire, mais d’une certaine manière, c’est la Commission – enfin, une partie de la Commission – qui a gagné. Et avec elle, les ONG qui se sont accaparés une partie du pouvoir. Il n’y a du reste qu’à lire les communications de Bruxelles : on a le sentiment qu’ils préfèrent parler aux ONG.

De toute évidence, vous gardez une forte amertume à l’égard de ce départ contraint…

J’ai pris du recul, peut-être qu’il faudra un jour que je donne mon témoignage pour que les gens comprennent ce qui se passe. Mais surtout, le Président Emmanuel Macron a donné une impulsion en février 2022 pour restaurer un peu de politique dans la gouvernance de Schengen : c’est ce dont j’avais ardemment besoin comme directeur exécutif afin de rendre compte à l’autorité politique légitime des Etats et recevoir des orientations de leur part. La première réunion du Conseil des ministres de l’Intérieur conduite dans ce nouvel esprit par le Ministre Gérald Darmanin sous présidence française de l’UE a été extrêmement encourageante. Pour revenir à l’agence, Frontex n’a pas à être loyale seulement à la Commission, mais aux Etats-membres : c’est de leur sécurité et de celle des citoyens européens qu’il s’agit. Au cours de mon mandat, j’ai tâché d’être loyal à l’une comme aux autres. J’ai dessiné l’uniforme des garde-côtes de l’agence, en plaçant le drapeau européen bien en évidence. A la fin de leur formation en août 2021, j’avais convié à Avila en Espagne la Commission européenne, et des ministres. Mais les représentants de la Commission étaient en vacances, tandis que le ministre espagnol, lui, même en plein mois d’août, est venu. L’Union européenne est composée de ses Etats membres et de ses institutions. Mais elle n’a pas à dresser les premiers contre les secondes. Quand je vois que Bruxelles entreprend de nouveaux travaux de réflexion sur l’avenir de Frontex, confiés à des cabinets de consultants, on craint d’imaginer par avance les conclusions : davantage de droits fondamentaux et d’autorités indépendantes, moins de pouvoir au directeur exécutif, et donc une mainmise renforcée de la Commission et de sa bureaucratie sur une agence opérationnelle pourtant au cœur des enjeux régaliens qui concernent les Etats-membres. 

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