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Réforme des retraites : “L’ensemble des cas types présentés par le gouvernement n’ont aucune valeur informative”

Par Julia Cagé, Dominique Méda, Thomas Piketty, Simon Rabaté, Henri Sterdyniak, et Michaël Zemmour*, Chercheurs

Dans cette tribune collective (publiée initialement) dans Le Monde du 29 janvier les six chercheurs remettent en cause l’étude d’impact du Gouvernement.

Cette semaine débutent à l’Assemblée nationale les travaux sur la réforme des retraites. Ce projet s’accompagne d’une étude d’impact ayant pour objectif, comme le prévoit la Constitution, de présenter les effets attendus de la réforme et ainsi éclairer le débat parlementaire et public dans les semaines à venir. Or, malgré un nombre de pages important (1 029), les informations contenues dans l’étude d’impact ne sont pas à la hauteur de l’enjeu démocratique que représente la réforme du système de retraite. Chercheuses et chercheurs d’horizons divers et aux vues divergentes quant aux mérites du projet de réforme initial, nous dénonçons ici les insuffisances des résultats présentés dans cette étude d’impact.

Premièrement, la baisse des dépenses de retraite n’est pas présentée de façon explicite. A plusieurs reprises, l’étude d’impact affirme que la trajectoire financière de la réforme est inchangée par rapport à la situation actuelle. Il est par exemple écrit : « La réforme systémique a été calibrée de manière à aboutir au même niveau de dépenses à terme qu’en l’absence de réforme, et de viser ainsi un équilibre de long terme du système de retraites. »

Mais tout en affirmant cela, l’étude présente une trajectoire financière qui incorpore en fait une baisse de dépenses. En effet, dans le cadre de la législation actuelle, le Conseil d’orientation des retraites (COR) projette que les dépenses de retraite vont évoluer, sous l’effet des réformes et de l’évolution des carrières, de 13,8 points de PIB à l’heure actuelle à environ 13,4 points de PIB en 2050 (rapport de juin 2019, scénario à 1,3 % de gain de productivité par an). Avec les mêmes hypothèses, la réforme conduit à un niveau des dépenses égale à 12,9 points de PIB en 2050, soit un écart de 0,5 point de pourcentage par rapport aux projections du système actuel.

Artifices

Cette évolution s’explique principalement par les effets propres de la réforme systémique et en particulier l’âge d’équilibre évolutif, qui va au-delà des mesures d’âge déjà prévues dans le système actuel. Cet écart traduit la volonté du gouvernement de concilier deux objectifs, changer de système et réduire les dépenses de retraite. On attendrait une exposition explicite de ces choix politiques, plutôt que de suggérer à l’inverse que la réforme ne comporte aucun enjeu financier.

Deuxièmement, les cas types étudiés ne rendent pas compte des changements de législation. L’étude d’impact propose une série de cas types pour lesquels la pension est présentée dans le cadre de la législation actuelle et dans le cadre de la réforme. Cette présentation est problématique à plus d’un titre. Tout d’abord, le choix des carrières présentées semble davantage guidé par la volonté de montrer des gagnants que par un souci de représentativité. Ainsi par exemple en choisissant uniquement des cas pour laquelle le début de carrière est de 22 ans et l’âge d’équilibre de 65 ans, l’étude d’impact neutralise les effets défavorables de l’âge d’équilibre pour les carrières commencées avant 22 ans. Ensuite, quelle que soit la génération (1975, 1980, 1990, 2003), les cas sont calculés avec l’âge d’équilibre de la génération 1975, fixé à 65 ans. De ce fait, l’étude ne rend pas compte de l’évolution de l’âge d’équilibre et fait apparaître – tout à fait artificiellement – la réforme plus favorable que la législation actuelle. Il y a donc une différence entre la législation utilisée pour les cas types et celle utilisée pour le scénario de réforme simulé dans le reste de l’étude, correspondant au véritable scénario de réforme.

Résultats orientés

Ainsi l’ensemble des cas types présentés n’ont aucune valeur informative. La même critique peut être adressée à l’encontre du simulateur mis en ligne par le gouvernement, qui s’appuie sur une législation où l’âge d’équilibre n’évoluerait plus avec l’espérance de vie.

Troisièmement, les résultats présentés sur les effets redistributifs de la réforme sont largement insuffisants. Sont uniquement présentés l’effet par quartile de pension, ainsi que des indicateurs de dispersion des pensions dans l’ancien et le nouveau système qui suggèrent une réduction globale des inégalités grâce à la réforme. L’approche utilisée pour simuler l’ensemble des résultats de l’étude permettrait pourtant de produire un éventail bien plus large de résultats : gains moyens et proportions de gagnants et de perdants par décile de pension, effet sur les inégalités femmes-hommes, effets par régime (salariés du privé, fonction publique, indépendants), etc. L’absence d’une analyse détaillée des effets redistributifs interroge et alimente le soupçon de dissimulation des effets réels de la réforme proposée, dans la mesure où les administrations ont les moyens techniques de répondre à ces questions.

Depuis le début du processus de réforme, partenaires sociaux et communauté scientifique demandent de concert la mise à disposition des données, résultats et hypothèses nécessaires à la conduite d’un débat informé sur l’avenir de notre système de retraite. Loin d’accéder à cette demande, les travaux préparatoires à cette réforme se sont déroulés dans les ministères et les services statistiques à l’écart du débat public et ont abouti à la publication d’une étude d’impact comportant des résultats sélectionnés et orientés. Nous sommes donc bien éloignés de l’évaluation indépendante et transparente que nécessite une réforme aux enjeux si importants. 

* Julia Cagé, Laboratoire interdisciplinaire d’évaluation des politiques publiques (Liepp), Sciences-Po, et par ailleurs présidente de la Société des lecteurs du « Monde » ; Dominique Méda, Institut de recherche interdisciplinaire en sciences sociales (Irisso), Paris-Dauphine ; Thomas Piketty, Ecole d’économie de Paris ; Simon Rabaté, Institut des politiques publiques (IPP), Ecole d’économie de Paris ; Henri Sterdyniak, Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) ; Michaël Zemmour, université Paris-1, Liepp.