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“Le Sénat doit être aux avants postes de la simplification des normes”

Par Rémy Pointereau, Sénateur du Cher, Président de l'association des Maires du Cher, Vice-Président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales en charge de la simplification administrative et des normes

Il y a 25 ans, le Conseil d'État, dans son rapport consacré à la sécurité juridique, déplorait les effets pernicieux de l'inflation normative sur l'action publique et l'initiative privée. Fustigeant la « logorrhée législative et règlementaire », la plus haute juridiction administrative dénonçait « la prolifération désordonnée des textes, l'instabilité croissante des règles et la dégradation manifeste de la norme. »

Depuis lors, le signal d'alarme lancé par le Conseil d'État n'a, hélas, rien perdu de son actualité : notre ordonnancement juridique demeure caractérisé par une complexité normative toujours plus sensible.

Les collectivités territoriales, acteurs incontournables de la mise en œuvre des politiques publiques depuis les lois de décentralisation, sont les premières victimes de ce zèle normatif. Au fil des ans, en effet, l'État n'a cessé de prescrire de nouvelles normes, charge aux collectivités territoriales d'en assurer l'application et, plus encore, d'en supporter le coût !

La situation dégradée des finances locales impose aujourd'hui de mettre un terme à cette dérive normative. Rappelons-le, les collectivités territoriales doivent faire face à deux tendances de fond qui, conjuguées, sont insurmontables pour bon nombre d'entre elles : une hausse des dépenses, imputable pour une large part à la prolifération de normes de toute nature, et une baisse des recettes, dans un contexte de baisse des concours financiers de l'État.

Face à cet « effet de ciseau », il est urgent de desserrer l'étau normatif, afin de restaurer durablement la latitude financière et décisionnelle des collectivités territoriales.

Nous le savons, l'empilement normatif porte préjudice à l'action publique locale à plus d'un titre.

En soumettant tout projet à des contraintes, des délais et des procédures irraisonnées, l'inflation normative paralyse l'initiative locale. Selon l'Association des maires de France (AMF), on dénombre ainsi un total de 400 000 normes applicables aux collectivités territoriales. Ces normes sont autant d'entraves à la capacité d'action des élus et des acteurs locaux.

Mises bout à bout, toutes les règles – aussi minimes soient-elles – que les collectivités territoriales doivent appliquer finissent par préempter l'essentiel de leurs moyens humains et matériels. Le coût total des normes représente ainsi 3 points de produit intérieur brut (PIB) par an, selon l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). De son côté, le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) chiffre à 6 milliards d'euros le coût brut des textes qui lui ont été soumis pour examen de 2008 à 2014.

Contraignant et onéreux, l'étouffement normatif nuit de surcroît à l'attractivité de nos territoires. Selon le Forum économique mondial, la France se positionne ainsi à la 121ème place sur 144 en termes de compétitivité administrative. Ce rang médiocre est révélateur des freins règlementaires posés localement à l'activité économique et, par voie de conséquence, aux perspectives de croissance.

Enfin, la complexité normative n'est pas satisfaisante sur le plan de la sécurité juridique. Les normes mouvantes, contradictoires, confuses posent de réelles difficultés d'application pour les élus locaux, dont des risques de contentieux. À titre d'illustration, en dix ans, le code général des collectivités territoriales a été modifié à hauteur de 80% pour sa partie législative, et de 50% pour sa partie règlementaire selon une publication sénatoriale de 2010 : les élus locaux ne s'y retrouvent plus !

En définitive, et d'un certain point de vue, c'est au principe de la libre administration des collectivités territoriales que l'inflation normative porte atteinte.

Dans ces circonstances, le Sénat, représentant constitutionnel des collectivités territoriales, doit offrir aux élus locaux une réponse à la hauteur des enjeux.

La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation s'est engagée résolument dans cette voie.

La prolifération normative est d'ailleurs pour elle un axe de réflexion ancien, comme en témoignent les rapports publiés par ses membres sur ce sujet : des travaux de Claude Belot sur la maladie de la norme en 2010, à ceux de Jean-Pierre Vial sur l'accessibilité aux personnes handicapées des établissements recevant du public en 2014 ou encore ceux d'Éric Doligé sur l'allégement des coûts des normes pesant sur les Collectivités locales

Cet engagement bien établi en faveur de la simplification normative a été confirmé par la décision du Bureau du Sénat, qui a confié à la délégation compétence pour évaluer et simplifier les normes applicables aux collectivités territoriales.

Depuis lors, beaucoup de travail a été accompli, même si les résultats obtenus resteront toujours en-deçà de l'ampleur de la tâche titanesque.

La délégation s'est tout d'abord concentrée sur le flux de normes, en proposant des amendements de simplification au cours de l'examen au Sénat de certains projets de loi.

Elle s'est également penchée sur le stock de normes dans un domaine, l'urbanisme, dont deux tiers des élus locaux ont jugé la simplification prioritaire dans le questionnaire en ligne proposé par elle lors du dernier Congrès des Maires. Une proposition de résolution, issue de ces travaux, qui a été examinée en séance publique le mercredi 13 janvier sera présentée par le Président Jean-Marie Bockel.

Enfin, la délégation a souhaité améliorer le fonctionnement du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), avec qui elle entretient des contacts réguliers. À l'initiative du Président Jean-Marie Bockel et moi-même, le Sénat a adopté une proposition de loi levant les entraves règlementaires à la saisine de cette instance.

Telles sont les actions concrètes et pragmatiques que la délégation a d'ores et déjà engagées ; elles seront poursuivies et intensifiées.

Cependant, il faut admettre que ces initiatives ciblées, si elles sont tout à fait utiles, ne permettront pas, à elles-seules, d'endiguer l'inflation normative.

C'est par une intervention d'ensemble, posant des bornes claires et précises aux prescripteurs de normes, que pourra être opéré un changement de pratiques et, espérons-le, un changement de culture.

C'est pourquoi la proposition de loi ainsi que l'amendement que j'ai déposés ont pour objet d'inscrire dans la Constitution un arsenal complet, destiné à protéger les collectivités territoriales contre la furie normative.

À mon sens, trois principes protecteurs devraient être garantis par notre texte constitutionnel.

Le premier d'entre eux est la règle « pour une norme créée, une norme supprimée ». Ainsi que l'a évalué le CNEN, chaque jour, une nouvelle norme applicable aux collectivités territoriales est édictée. Dans le même temps, il est rare que des normes soient abrogées, de sorte que des contraintes, parfois contradictoires, s'amoncellent. C'est la raison pour laquelle j'ai suggéré d'introduire avec une certaine souplesse la règle selon laquelle la création d'une norme applicable aux collectivités territoriales doit être compensée par la suppression d'une autre. Par la circulaire du Premier ministre du 17 juillet 2013, ce mécanisme a d'ores et déjà été consacré par le Gouvernement dans le domaine règlementaire. Une modification constitutionnelle permettrait de l'appliquer également à la matière législative.

Deuxièmement, j'ai souhaité que le principe « prescripteur-payeur » soit lui aussi inscrit dans notre texte constitutionnel : l'État doit assumer le coût des normes qu'il édicte à l'égard des collectivités territoriales. Il s'agit là d'une préconisation formulée de longue date et avec constance par la délégation : dès 2010, en effet, Claude Belot indiquait dans le rapport précité que « c'est au prescripteur, et donc à l'État, de devenir - ou redevenir - payeur en prenant en charge financièrement les conséquences de ses normes ». Au terme d'un échange fructueux avec mon collègue Jean-Pierre Vial, rapporteur pour la commission des Lois, nous sommes parvenus à une solution protectrice des finances locales.

Enfin, le dernier principe est l'interdiction de la « sur-transposition » des actes législatifs européens. La proportion dans notre droit des textes issus du droit de l'Union européenne est de 50% selon l'OCDE. Or, la transposition de ces textes donne souvent lieu à une surenchère normative. C'est pourquoi j'ai proposé de retenir la règle issue du droit allemand selon laquelle le texte de transposition d'un acte législatif européen doit s'en tenir au contenu de celui-ci. Si le Gouvernement ou le Parlement souhaitent imposer plus de contraintes que ne le prévoit l'acte législatif européen, ils pourront le faire dans un texte séparé dont ils auront à se justifier.

Ces trois principes vont permettre de fixer un cadre bien établi au processus normatif, ce qui contribuera à renforcer la qualité de la loi et la clarté des débats.

Si l'inflation normative est aujourd'hui unanimement décriée, les élus locaux sont encore dans l'attente de résultats tangibles. Et pour obtenir des résultats, il faut s'en donner les moyens !

C'est pourquoi j'ai souhaité déposer cette proposition de loi. Le but est d'inscrire dans la Constitution un « bouclier protecteur » en faveur des collectivités territoriales.