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De la relocalisation de la production de médicaments en France

Par Sébastien Laye, chercheur associé en économie à l’Institut Thomas More*

Le mot grec Krisis se référait à un moment de décision : à l’aune de cette étymologie, force est de constater que la crise du Covid, en jetant une nouvelle lumière sur l’impéritie de notre système industriel sanitaire, nous pousse à de nouveaux choix en la matière. Nous nous en sommes fait l’écho très tôt dans une note pour l’Institut Thomas More en Juin 2020 (1).

Si les autorités publiques ont comme à l’accoutumée, beaucoup communiqué sur quelques mesures phares - et utiles - relatives à la production locale de médicaments, les données du problème restent cependant entières et requièrent un effort pluriannuel de la filière et de l’Etat lui-même. Elles ont trait en fait à ce que d’aucuns ont appelé la souveraineté sanitaire, nouvel avatar avec cette crise, de la réflexion sur le souverainisme et l’indépendance de notre pays, par opposition à un libre échangisme qui nous permettrait d’abandonner certaines productions à l’étranger, qui se chargerait de les fabriquer à bas couts pour les exporter vers l’hexagone. Dans cet article, nous passerons d’abord en revue les causes sous-jacentes du déclin de la souveraineté sanitaire française (I), pour nous interroger ensuite sur les failles et réponses apportées à ces failles lors de la crise du Covid (II), avant d’aborder nos propositions en la matière (III).

Du déclin industriel à la perte de la souveraineté sanitaire en matière de médicaments

La contribution du secteur industriel à la formation du PIB est passée dans notre pays de 25 % en 1975 à 10 % aujourd’hui (hors BTP), alors que la moyenne européenne se situe autour de 20 %. En parallèle, La France consacre 11,3 % de son PIB à la santé, part la plus élevée dans l’Union européenne. L’hôpital public concentre un tiers de ces dépenses de santé, avec des personnels non médicaux dont le nombre est de 40 % supérieur à celui de nos voisins (35 % en moyenne du personnel de l’hôpital contre 25 % chez nos voisins européens).

L’économie est la science des effets contradictoires, et en la matière, le premier élément (le déclin industriel) a largement annihilé le second, une dépense effrénée mal concentrée et mal investie.

Durant la crise du Covid, le système de santé public français ne put s’appuyer sur un appareil productif solide. Une partie des pénuries et des produits manquants – on rappellera que masques, gels, respirateurs, médicaments, etc., sont des produits issus de processus industriels et manufacturiers – eut en effet pour cause l’affaiblissement industriel de notre pays. Il nous faut comprendre pourquoi la filière de l’industrie pharmaceutique française, pourtant puissante, s’est néanmoins lentement affaiblie au cours de la dernière décennie et surtout a tant délocalisé.

Les entreprises françaises du secteur, traditionnellement figures de proue de l’industrie nationale, affichent une érosion continue de leur compétitivité depuis les dernières années et ce d’autant plus que dans le secteur manufacturier, la poids de la pharmacie en France est beaucoup plus important qu’en Allemagne par exemple (5,5 % contre 3,6 %).

Même si la pesanteur de l’environnement réglementaire s’observe pour l’ensemble de l’industrie française, le secteur est soumis à des réglementations importantes qui freinent la production locale. Les AMM ou autorisations de mise sur le marché, représentent un lourd corpus de normes sans équivalent dans d’autres secteurs ou dans le monde. Il est évident que cet environnement réglementaire particulièrement contraignant constitue un désavantage concurrentiel vis-à-vis de pays moins regardants.

Enfin, notre fiscalité en matière de médicament est foisonnante, avec des objectifs peu clairs. Il existe ainsi sept taxes applicables auxquelles s’ajoutent deux mécanismes de régulation qui sont des déclinaisons d’une fixation des prix, sans parler du cadre général, défavorable à toute production en France.

La crise du Covid comme catalyseur d’une timide réaction des pouvoirs publics

Ce délitement explique la gestion pour le moins erratique de la crise par les autorités, avec des tensions dans l’approvisionnement et la fourniture de médicaments : curare, hypnotique, corticoïdes, et même antibiotiques ou paracétamol vinrent à manquer. 80 % de la fabrication de ces produits nécessitent des composants actifs, ces derniers sont à 60 % importés d’Asie, et même à 50 % de Chine. La France, bien avant le Covid, avait progressivement abandonné le stockage de médicaments dans les laboratoires, opérant en flux tendus. Ainsi, selon l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM), le nombre de signalements de ruptures de stocks avait plus que doublé en quatre ans (passant de 438 en 2014 à 871 en 2018). Le sénateur Yves Daudigny, auteur d’un rapport en 2018 sur le sujet, estimait qu’entre 900 et 1 000 médicaments étaient en rupture. Les médicaments les plus dépendants des chimistes chinois sont aussi les plus courants : vaccins, antidouleurs, médicaments contre l’hypertension et le diabète. Ces produits ont vu leur prix fortement baisser grâce à leur production à l’étranger à bas coût mais leur accès était aussi, dès avant la crise, plus aléatoire en fonction des politiques d’exportation des producteurs.

Les pouvoirs publics ont été amorphes sur la question jusqu’au mois de Juin 2020, où l’accumulation d’articles et de rapports les forçât à réagir. Ainsi, certaines productions locales ont pu être relancées avec volontarisme et des investissements symboliques mais importants furent annoncés : dans le cadre des plans de relance, 7 milliards d’euros devraient être débloqués pour le secteur de la santé au cours des cinq prochaines années. Dans ce cadre, 1,5 milliard est censé soutenir la relocalisation de la production de principes actifs, avec par exemple la relocalisation du paracétamol entamé par Sanofi, Sequens et Upsa. Au-delà, 1 milliard a été promis à la création de jeunes pousses dans le secteur, via la BPI.

Nos solutions concrètes pour restaurer notre souveraineté sanitaire

Si l'on veut restaurer la production de médicaments simples sur notre territoire, il faut rendre fiscalement plus avantageuse cette activité. Que ce soit en ristourne de l’impôt sur les sociétés ou, mieux, des impôts de production, un suramortissement spécifique à l’outil industriel localisé en France, ou « crédit d’impôts production » pourrait être mise en place. Le gouvernement devrait aussi accélérer les efforts vers la création d’un Small Business Act à la française, afin de réserver l’essentiel de la commande publique aux PMEs locales ; cela supposera un effort budgétaire dans un premier temps, car ces productions demeurent plus chères que leur concurrence chinoise. Il faut aussi assouplir le cadre réglementaire pour la production de génériques sur le sol français, et créer des délais minimums de traitement des dossiers dans le cadre des AMMs. Enfin, avec la première génération de produits biotech susceptibles d’être génériqués, il faut mettre en place une filière française de bio-production, peut-être sous la forme d’un GIE : aujourd’hui nos médicaments, souvent mis au point en France, sont ensuite produits et génériqués en Chine et en Inde pour revenir sur notre marché !

Relocaliser la production de médicaments essentiels sur notre territoire exigera bien plus que des aides ciblées à la filière ou des déclarations fracassantes des pouvoirs publics. Loin des solutions miracles, c’est le recalibrage de toute notre industrie et la restauration de sa compétitivité qui est la clef en la matière : le médicament, qu’on se le dise, c’est avant tout de l’industrie et du process industriel. Sans usines en France, il n’y aura plus de production locale de médicaments. 

1. https://institut-thomas-more.org/2020/06/15/propositions-pour-relocaliser-la-production-de-medicaments-en-france / Juin 2020

*Chef d’entreprises dans l’immobilier.

Des stocks de sécurité pour les médicaments
Après avoir enregistré une augmentation des signalements de ruptures de stocks et de risques de ruptures de stocks en 2020 – 2446 signalements en 2020 contre 1504 en 2019, l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) a récemment fait savoir que les laboratoires pharmaceutiques ont depuis le 1er septembre l’obligation de constituer un stock de sécurité minimal de deux mois pour tous les médicaments d’intérêt thérapeutique majeur (MITM) destinés aux patients français, c’est-à-dire des médicaments dont une interruption de traitement mettrait en danger la vie du malade à court ou moyen terme. Cette mesure avait été actée par un décret du 30 mars 2021. « C’est une avancée majeure pour les patients car c’est la première fois qu’une législation dans l’Union européenne impose deux mois de stock, cela va permettre de pouvoir anticiper les risques de ruptures » s’est félicitée Carole Le Saulnier, directrice des affaires juridiques et réglementaires de l’ANSM.
« Toutes les classes de médicaments sont concernées par les ruptures de stock ou les risques de rupture indique l’ANSM. Parmi les MITM, les médicaments cardio-vasculaires, les médicaments du système nerveux, les anti-infectieux et les anti-cancéreux sont plus particulièrement exposés ».
Ces ruptures ou risques de ruptures de stocks de médicaments peuvent s’expliquer par différents facteurs comme des difficultés survenues lors de la fabrication des matières premières ou des produits finis, des défauts de qualité sur les médicaments, une capacité de production insuffisante, un morcellement des étapes de fabrication, etc.
« En renforçant les dispositifs juridiques existants, l’obligation de disposer de stocks de sécurité permet d’anticiper plus efficacement les risques de ruptures de stock des MITM et d’améliorer leur disponibilité pour les patients en France » se félicite l’ANSM qui peut, s’il le fallait, décider d’augmenter les stocks de sécurité jusqu’à quatre mois. A l’inverse, dans des cas strictement limités par le décret (comme une durée de conservation incompatible), le stock pourra être abaissé à moins de deux mois. Enfin, il est à souligner que des sanctions financières sont prévues pour les laboratoires qui ne suivront pas les nouvelles dispositions de l’ANSM.
« C’est Agnès Buzyn, alors ministre de la Santé, qui avait commandé un rapport sur les pénuries de médicaments et des recommandations, et c’est Olivier Véran, alors rapporteur du projet de loi de finance de Sécurité sociale, qui avait travaillé sur ce dispositif de stock minimal sur des produits pouvant être en rupture » a rappelé la ministre déléguée chargée de l’industrie, Agnès Pannier-Runacher avant d’ajouter que « le deuxième étage de la fusée, c’est d’augmenter les productions de médicaments en France ». La rédaction

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