Le Sénat à la croisée des chemins

Par Pascal Jan, Professeur des Universités, Sciences PO Bordeaux


Le Sénat français participe activement aux choix politiques nationaux. Il n'en demeure pas moins avant tout le défenseur des intérêts locaux. Cette ambivalence le place dans une situation délicate et le soumet au feu permanent voire virulent des critiques et des propositions de réforme.


Défense des intérêts locaux mais trahison de l'esprit bicaméral

Le Sénat doit son existence à la volonté des rédacteurs de la Constitution de stabiliser l'exécutif(1]. Menacé dès les origines, la recherche d'une fonction "légitimante" s'imposait avec urgence. La volonté des sénateurs d'apparaître comme les défenseurs des collectivités territoriales s'est renforcée au fil des différentes attaques qu'ils ont essuyées dès les débuts du régime. Le Sénat s'est construit une image de "maison des collectivités locales" reconnue par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 (art. 24C).

Cette légitimation de l'existence du Sénat se fonde sur le mode d'élection de ses membres. Le sénateur est l'élu des élus de proximité[2]. Il défend les intérêts de ceux qui l'ont désigné. Ainsi s'explique que le Sénat se soit toujours montré un fervent défenseur des communes et des départements[3], un piètre avocat de la région et un farouche partisan du maintien des intercommunalités sous la forme d'établissements publics.

Défenseur acharné des intérêts communaux et départementaux, le Sénat exerce pourtant des compétences qui dépassent manifestement la mission qu'il s'est approprié (veto sur les révisions constitutionnelles par exemple). Au bicamérisme égalitaire restreint de droit est venu récemment se greffer un bicamérisme égalitaire de fait, conséquence de l'entente régulière des majorités législative et sénatoriale, majorité sénatoriale préservée de toute alternance sous l'effet d'un mode de scrutin avantageux pour les formations politiques de la droite parlementaire et peu sensible aux mouvements d'opinion. Le rôle de contre-pouvoir s'en trouve doublement affecté, complètement déformé. Or précisément l'une des justifications du bicamérisme repose sur la notion de contre-pouvoir, sur l'idée de tempérer les excès de la chambre élue par le plus grand nombre de citoyens. Aujourd'hui, la seconde chambre n'endosse cette responsabilité qu'épisodiquement. Ce n'est plus sa mission première. Ce n'est plus sa raison d'être ou celle-ci ne refait surface que le temps des gouvernements de gauche. De nos jours, les véritables contre-pouvoirs sont extérieurs à l'hémicycle. Ce sont les juges, les médias, les associations et le peuple. Les temps ont changé. Le Sénat aussi mais non point (ou à la marge) les arguments de sa légitimation. Le décalage est certain tout comme il l'est pour sa représentation.

Une représentation sélective des collectivités territoriales

Conséquence de la réduction de la durée du mandat de sénateur opérée par la loi organique n°2003-696 du 30 juillet 2003, le renouvellement de la Chambre par moitié s'opèrera à l'avenir par moitié et non plus par tiers. La loi n° 2003-697 du 30 juillet 2003 actualise tardivement et sous pression du juge constitutionnel4 la répartition des sièges des sénateurs en tenant compte du recensement général de la population effectué en 1999.
Désireux de concilier le principe d'égalité de suffrage avec celui de son rôle de représentant des collectivités territoriales, le Sénat refusa toutefois de procéder à une nouvelle répartition des sièges à effectif constant. Ce choix d'opter plutôt pour la hausse de l'effectif sénatorial est critiquable car si une vingtaine de départements gagnent un sénateur au moins, aucun n'en élit moins en dépit d'une chute démographique pour certains d'entre eux (Paris ; Creuse) et d'une croissance vertigineuse pour d'autres (Var +43% ; Guyane +182%). Par ailleurs, l'absence de stricte proportionnalité entre le nombre de sénateurs et celui de la population n'est évidemment pas de nature à gommer complètement toute inégalité de représentation, même si la législation de 2003 va assurément dans le bon sens.

L'effort législatif consenti en 2003 corrige donc d'importants déséquilibres dans la prise en compte de certains territoires. Mais, quand bien même l'objectif de représentativité serait atteint, le mode de scrutin en atténue la portée. Certes, en faisant porter de trois à quatre le nombre de sénateurs par département à partir duquel l'élection a lieu non plus au scrutin majoritaire à deux tours mais à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, le Sénat a ainsi entendu défendre la représentation des territoires les moins peuplés et les plus fragiles tout en préservant son indépendance politique jugée menacée par une application trop large de la représentation proportionnelle. De même, si la désignation des sénateurs, comme toujours depuis 1875, se déroule au suffrage universel indirect au sein d'un collège électoral départemental composé de toutes les catégories d'élus locaux, cette élection au second degré est contrôlée par les délégués municipaux qui représentent 95% des 150 000 grands électeurs. Le principe "un territoire, une voix" qui se substitue au principe d' "un homme, une voix", au coeur de la doctrine politique libérale (J. Stuart Mill), n'est pas respecté. Des disparités criantes en résultent qui négligent l'objectif de cohésion/représentation territoriale pourtant présentée comme complémentaire à la représentation politique.


La réforme inévitable du Sénat

Réformer le Sénat ce n'est pas le supprimer ou le cantonner à l'impuissance, le réduire à une fonction consultative. C'est au contraire lui reconnaître la légitimité qu'il s'est octroyé et en tirer toutes les conséquences sur son rôle institutionnel. L'ambiguïté est, en effet, de plus en plus prégnante. Voilà une Chambre qui représente indirectement le peuple, mais aussi les collectivités territoriales. Or leur complète participation aux politiques publiques et leur association quasi systématique aux grands projets nationaux bouleversent la donne initiale au profit du Sénat. Le moment est venu pour cette assemblée de clarifier sa position. Peut-on sans conflit ni contradiction exprimer la souveraineté nationale et défendre les intérêts locaux alors même que les collectivités locales exercent sous certaines conditions un pouvoir réglementaire et des compétences de plus en plus nombreuses ?

Une très forte décentralisation appelle, pour commencer, une révision de la composition du Sénat. Pourquoi ne pas faire siéger côte à côte des sénateurs élus, représentant les communes (et les intercommunalités lorsqu'elles accèderont au statut de collectivité territoriale), et des sénateurs désignés, qui représenteraient en leur qualité de présidents de région ou de département leur collectivité ? Au moins, le cumul des mandats pour les sénateurs serait justifié. Se feraient entendre les revendications du terrain, celles qui puisent leur force dans les réalités quotidiennes, dans le "vécu". S'attaquer à la composition du Sénat ne suffit pas. Il faut ensuite recentrer ses compétences sur ce qui constitue sa raison d'être et qui ne devrait être qu'exclusive : la représentation des collectivités territoriales. En rapport avec cet objectif, les sénateurs disposeraient d'une compétence renforcée en matière législative, ordinaire et organique. Saisie en première lecture des projets de loi ayant pour objet principal la gestion et le droit des collectivités locales, la Haute Assemblée serait en mesure de s'opposer, à une majorité qualifiée (trois cinquièmes), à toute disposition ayant un objet similaire. Pour les autres textes, la simplification procédurale l'emporterait : une seule lecture devant les Chambres, sans possibilité donc de réunion d'une commission mixte paritaire, maintien du droit d'amendement et du dernier mot donné aux députés. On peut attendre de cette réforme une accélération du travail législatif et une amélioration rédactionnelle des textes. Car, si la sagesse des sénateurs les conduit à perfectionner, voire à corriger les textes transmis par l'Assemblée nationale, leur droit d'amendement est souvent à l'origine d'une complexification des dispositifs législatifs, un allongement des textes, un ralentissement du processus législatif et un obstructionnisme lorsque leur assemblée se trouve en situation d'opposition institutionnelle. Dans la même veine, le Sénat perdrait son droit de bloquer les réformes constitutionnelles étrangères aux collectivités locales, ce qui reviendrait à lui reconnaître un véritable droit de veto partiel comme il en bénéficie aujourd'hui pour certains textes. Ces changements constitutionnels en induisent inévitablement d'autres : suppression de cumul réglementé des mandats pour les députés ; reconnaissance de droits spécifiques aux sénateurs-présidents (ès qualités) pour déférer au Conseil constitutionnel une loi dont ils estimeraient qu'elle porte atteinte au statut et aux compétences des départements et des régions, existence d'un intérêt pour agir en liaison avec la mission du Sénat devant la juridiction constitutionnelle pour les sénateurs élus ; réaménagement de la procédure de l'intérim présidentiel... Bref, une réforme constitutionnelle qui réponde à une évolution attendue de l'Etat et qui introduise une cohérence dans notre droit politique, sans couper les représentants des collectivités territoriales de l'exercice du pouvoir normatif national.


1. Michel Debré, Documents pour servir à l'histoire de l'élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, Vol. III, La Documentation française, 1991, p. 256 et s.
2. La question est rarement posée de la présence des députés dans le collège électoral des sénateurs. Comment, en effet, prétendre défendre les intérêts des collectivités territoriales locales lorsque l'élection dépend, pour partie, d'élus qui représentent la nation ? A moins de considérer que le député est avant tout un élu local, ce qu'il est réellement sauf à de très (trop ?) rares exceptions.
3. http://www.senat.fr/role/instit.html 4. Dans sa décision Hauchemaille et Marini du 20 septembre 2001, le juge constitutionnel s'est agacé de cette situation : "Considérant qu'il incombait au législateur, en application des dispositions combinées de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et des articles 3 et 24 de la Constitution, de modifier la répartition par département des sièges de sénateurs figurant au tableau n°6 annexé à la partie législative du code électoral, afin de tenir compte des évolutions de la population des collectivités territoriales dont le Sénat assure la représentation ; que, si le législateur n'a pas procédé à cette modification, il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, se prononçant, comme en l'espèce, en application de l'article 59 et non de l'article 61 de la Constitution, d'apprécier la constitutionnalité des dispositions législatives contenues dans le tableau susmentionné". Cette décision faisait suite au premier avertissement contenu dans la décision 2000-431DC du 6 juillet 2000 qui indiquait que "les dispositions combinées de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et des articles 3 et 24 de la Constitution imposent au législateur de modifier la répartition par département des sièges de sénateurs pour tenir compte des évolutions de la population des collectivités territoriales dont le Sénat assure la représentation".