Le rapport de la mission d'information sur la mise en oeuvre
du Plan Cancer du député Gérard Bapt*, s'il minore les accusations
de gaspillage financier dont faisait l'objet l'INCa, dénonce
les lourdeurs administratives et les cloisonnements internes
qui ralentissent les progrès dans la lutte contre le cancer.
En oeuvre depuis trois ans et chantier prioritaire du président
de la République, la lutte contre le cancer entame son second
volet. Pour autant, malgré les actions déjà accomplies depuis
lors, celles-ci sont, pour une large part, occultées par le
profond malaise qui entoure le fonctionnement de l'Institut
National du Cancer, pierre angulaire de la lutte.
En atteste le rapport de la mission d'information sur la mise
en oeuvre du Plan Cancer, de Gérard Bapt (Soc. Haute-Garonne),
avant l'été 2006. Un audit de Bercy s'intéresse également
à la gestion de l'organisme.
Les insuffisances du Plan
Dernier rebondissement en date et à l'issue d'une année de
polémiques, le Professeur David Khayat a démissionné
de la présidence de l'INCa, officiellement "pour pouvoir se
consacrer, à nouveau totalement, à ses activités de recherche
et de soins", officieusement, malgré un travail jugé comme
remarquable par nombre de ses pairs, sa légitimité était de
plus en plus mise en doute.
Le Plan Cancer - établi pour 5 ans - se compose de 70 mesures,
déclinées en 200 actions. C'est dans cette optique que l'Institut
National du Cancer (INCa) a vu le jour voici un an. Quels
disfonctionnements sont alors épinglés par ce rapport ?
D'entrée, Gérard Bapt pointe les insuffisances du Plan
qui ne développe pas assez la prévention et le dépistage.
La complexité du dispositif et les incertitudes sur le pilotage
freinent donc la généralisation du dispositif. Les données
épidémiologiques sont encore jugées insuffisantes et la coordination
entre les acteurs du système reste imparfaite et lacunaire.
Les efforts de recherche ne sont pas assez optimisés et le
système de recherche clinique pas assez développé. Enfin,
la prise en charge des malades et de leur famille reste encore
trop limitée. Autant dire que c'est l'état d'avancement et
la vitesse d'évolution de tous les axes prioritaires du Plan
Cancer qui se trouvent mis en cause.
En filigrane, le rapport reproche le manque de visibilité
de l'INCa, nouvelle instance créée par la Loi du 9 août 2004,
dont la mission n'est pas encore clairement précisée. C'est
d'ailleurs autour de cette instance que la polémique s'est
amplifiée, vilipendant pour une part la démesure et les abus
dans ses dépenses, fustigeant pour une autre part les faiblesses
de son fonctionnement.
Quant aux dépenses, le rapporteur, après une visite sur site,
n'a pas trouvé de "fonctionnement dispendieux", comme le prétendait
un courrier anonyme à l'origine de la polémique. Toutefois,
estimant que la gestion pouvait être plus stricte, il demandait
alors un audit complet des comptes, réalisé depuis.
Une gestion plus stricte
Qu'il s'agisse des frais de fonctionnement de l'Institut,
des frais à la charge de son Président, de travaux d'aménagement
de locaux, toutes les accusations sont minimisées par la note
de synthèse du député qui précise que "d'une façon générale,
les dépenses de l'INCa sont soumises au visa préalable de
l'agent chargé du contrôle économique et financier (...) Ce
contrôle préalable garantit le strict respect des règles budgétaires
et comptables"
Pour autant, le député note le niveau de certaines dépenses
qui "sans être totalement injustifiées, (lui) sembleraient
pouvoir faire l'objet d'une gestion plus stricte" Preuves
en sont notamment, les achats de mobilier pour les locaux
du XVème et de Boulogne (un budget de 4 400 euros par agent)
ou encore la question du respect du plafond des frais de missions.
Le rapport suggère alors le renforcement du contrôle économique
et financier et du rôle du Conseil d'Administration dans le
domaine budgétaire, pour une gestion plus rigoureuse des dépenses
de fonctionnement et des effectifs de l'INCa.
La parution de cet audit, en date du 21 juin 2006, a vu les
Ministères de tutelle se féliciter puisque le rapport réfute
sans ambages "les accusations de dépenses somptuaires et les
diverses assertions calomnieuses dont avaient fait l'objet
l'INCa et ses dirigeants (...)"
Selon le rapport d'audit réalisé par Bercy et publié le 21
juin 2006, l'organisation interne, notamment la direction
de l'INCa sont à l'origine de l'opacité et de l'instabilité
perçue à l'extérieur. Il est donc préconisé une forme de gouvernance
partagée entre un conseil de surveillance et un directoire.
Un commissaire du gouvernement pourrait être nommé, idéalement
le délégué interministériel en charge du Plan (fonction supprimée
en 2005).
La réponse de l'audit de Bercy
Rappelant la date récente de mise en exercice de l'Institut,
le rapport d'audit préconise une définition précise des tâches
et ambitions de l'INCa. Il s'agirait alors du point de départ
pour une action plus efficace, qui serait détaillée par la
voie de conventions avec le ministère, avec les organismes
concernés et d'un contrat d'objectifs et de moyens, vivement
conseillé par ce rapport et par le rapport de la mission d'information
sur la mise en oeuvre du Plan Cancer.
En effet, l'INCa n'a pas tranché entre une fonction d'opérateur
et une fonction d'animateur, de chef d'orchestre. Un recadrage
est donc essentiel afin de permettre une lisibilité plus importante
pour les acteurs gravitant autour. Sur le fond, le rapporteur
de la mission d'information va dans le même sens et met en
exergue les faiblesses dans la concertation au sein du réseau
des agences de sécurité sanitaire et dans le paysage de la
recherche contre le cancer. Il est, en effet, difficile de
travailler ensemble pour ces agences, d'autant plus que les
missions peuvent s'entrecroiser et alors provoquer des conflits
de compétences et de propriété intellectuelle. La coopération
transparente et parfaite n'a donc pas encore été trouvée,
selon la DGS, entre l'INCa, l'INVS, l'INPES, et d'autres agences.
Aussi, si l'institution n'a qu'une année d'existence, force
est de constater qu'elle doit se donner les moyens de ses
ambitions : une clarification de la répartition des compétences
au sein de l'instance (entre conseil d'administration et présidence),
la création d'un bureau et d'un comité d'audit, la modification
de la structure interne (le modèle conseil de surveillance
/ directoire) ou encore la nomination d'un Commissaire du
Gouvernement sont autant de propositions qui seront certainement
suivies d'effet au plus vite, car personne n'oublie l'enjeu
à la clé. Lutter contre le cancer, une exigence qui ne peut
légitimer aucune de ces lourdeurs administratives.
* Rapport d'information n°3249 sur la mise en oeuvre du
Plan Cancer déposé par Gérard Bapt au nom de la commission
des finances, de l'économie générale et du plan
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