Par Hubert Haenel, sénateur du Haut-Rhin, Président de la
délégation pour l'Union européenne du Sénat*
De manière plus ou moins consciente, plus ou moins explicite,
un schéma institutionnel inspiré du fédéralisme allemand est
depuis longtemps plaqué sur la construction européenne. Dans
cette optique, la priorité doit être de développer les pouvoirs
du Parlement européen, que l'on voit appelé à jouer dans le
système européen à peu près le rôle du Bundestag dans le système
allemand, tandis que le Conseil deviendrait l'équivalent du
Bundesrat, et la Commission celui du Bundesregierung.
Aujourd'hui, Il paraît de moins en moins vraisemblable qu'un
tel schéma puisse convenir à une Europe de 25 et bientôt 27
États, rassemblant près de 500 millions de personnes d'une grande
diversité sur tous les plans. L'augmentation des pouvoirs du
Parlement européen n'a manifestement pas suffi à faire disparaître
le sentiment d'un " déficit démocratique ". A trop s'enfermer
dans un schéma institutionnel préconçu, à trop identifier le
progrès de la construction européenne avec la réalisation de
ce schéma, l'Europe a eu tendance à se couper des citoyens.
Les " non " français et néerlandais au traité constitutionnel
sont une sonnette d'alarme dont nous devons tenir compte, même
si, comme c'est mon cas, nous regrettons ces résultats.
Je crois que l'idée d'une " Fédération d'États-nations " avancée
par Jacques Delors est un meilleur fil conducteur pour aborder
les problèmes de l'Europe d'aujourd'hui et de demain. Dans cette
approche, la construction européenne doit préserver son originalité,
qui est de rechercher un exercice en commun des souverainetés
plutôt que la mise en place d'un État fédéral ; et pour cela,
il faut conjuguer toutes les légitimités en présence, y compris
celle dont les parlements nationaux sont dépositaires.
Mieux associer les parlements nationaux aux activités de l'Union
est un moyen de resserrer les liens entre l'Europe et les citoyens,
et de donner à la construction européenne une base plus large
et plus solide. Mais comment avancer dans cette association,
et sur quels thèmes ?
Les parlements nationaux ont des responsabilités importantes
dans le domaine européen. Leur approbation est nécessaire pour
les actes les plus fondamentaux de l'Union : révision des traités,
adhésion de nouveaux États, fixation des ressources propres
du budget communautaire, mise en place éventuelle d'une défense
commune. Les parlements nationaux ont également à contrôler
l'action européenne de leurs gouvernements : une tendance s'affirme,
aujourd'hui, pour approfondir ce contrôle. Enfin, la dimension
interparlementaire prend plusieurs formes : la conférence des
présidents des parlements, la COSAC, l'Assemblée de l'UEO pour
les questions de défense, sans oublier la formule de la Convention
où les parlements nationaux ont une grande place. Il convient
aussi de mentionner les réunions entre parlementaires européens
et nationaux telles que celle qui a été organisée par la présidence
autrichienne les 8 et 9 mai derniers à Bruxelles.
Un mouvement se dessine en faveur d'une association plus étroite
des parlements nationaux. Le traité constitutionnel proposait
un pas en avant important, en leur accordant une responsabilité
directe dans le contrôle du respect du principe de subsidiarité.
Le processus de ratification étant bloqué, il convient d'avancer
dès aujourd'hui dans ce domaine sur la base des textes actuels.
Le président Barroso a fait, dans cet esprit, des propositions
pragmatiques. Il s'est déclaré prêt à ce que la Commission adresse
directement aux parlements nationaux ses propositions législatives,
ses " livres verts " et ses " libres blancs " ; et il s'est
déclaré prêt à recevoir les observations en retour des parlements
nationaux, notamment en ce qui concerne la subsidiarité et la
proportionnalité, à condition qu'elles soient adressées en temps
utile.
Ainsi, un dialogue direct pourra s'ouvrir, dans la transparence.
Le Conseil européen, lors de sa réunion des 15 et 16 juin, s'est
à son tour prononcé en ce sens ; il a également rappelé que
les traités existants permettent aux parlements nationaux de
se concerter au sein de la COSAC pour avoir des références communes
en matière de subsidiarité et de proportionnalité.
Les conditions sont donc réunies pour mettre en place, à droit
constant, une forme de " veille " des parlements nationaux en
matière de subsidiarité et de proportionnalité.
Mais si les citoyens admettent mal, dans certaines matières,
un interventionnisme excessif ou injustifié de la part de l'Union,
ils attendent en même temps de celle-ci une action plus efficace
sur d'autres sujets. C'est le cas en matière de politique étrangère
et de sécurité commune, d'aspects opérationnels de la coopération
judiciaire et policière ; c'est également le cas des domaines
économiques et budgétaires où l'action européenne prend la forme
d'une coordination. Dans tous les cas, il s'agit de politiques
essentiellement intergouvernementales.
Or, l'association collective des parlements nationaux à ces
politiques - sans préjudice du rôle du Parlement européen -
est un moyen de renforcer la légitimité, mais aussi l'efficacité
de celles-ci. Comment concevoir une coordination des politiques
budgétaires pleinement efficace sans une association étroite
des parlements nationaux qui votent les budgets ? Comment espérer
une mobilisation autour de la stratégie de Lisbonne sans une
forte implication des parlements nationaux qui sont parmi les
responsables de sa mise en oeuvre ?
Il en est de même dans le cas de la politique européenne de
sécurité et de défense. Les citoyens sont globalement favorables
à ce que l'Europe s'affirme davantage dans ce domaine. Mais
il est au coeur des souverainetés nationales : les questions
traitées sont sensibles entre toutes. Le développement et l'approfondissement
de la PESD sont donc inconcevables sans un contrôle parlementaire
effectif à tous les échelons. Or, nous sommes dans un domaine
où le Parlement européen n'a guère de légitimité pour intervenir.
La PESD est par excellence une politique de nature intergouvernementale,
et ce sont les parlements nationaux qui votent les budgets de
défense et autorisent, le cas échéant, l'engagement des forces
dans un conflit. C'est donc essentiellement sur les parlements
nationaux que peut et doit reposer le contrôle de la PESD. Il
est ainsi nécessaire de dégager, dans le cadre actuel, des voies
pour développer ou renforcer le contrôle interparlementaire
dans les différents domaines couverts par des mécanismes intergouvernementaux
sous leurs diverses formes. Une des voies possibles me paraît
être le renforcement de la COSAC, seule instance interparlementaire
reconnue par les traités. Fondée sur une égale représentation
des pays membres, la COSAC est de ce fait bien placée pour devenir
le cadre d'un suivi collectif des grandes politiques intergouvernementales.
C'est pourquoi un rapprochement entre la COSAC et l'assemblée
de l'UEO me paraît souhaitable.
À terme, je crois que nous devrions chercher à avoir un cadre
unique pour la coopération interparlementaire, afin d'avoir
une instance identifiable par les citoyens et qui soit un interlocuteur
incontournable pour les gouvernements et les institutions.
* Hubert Haenel est l'auteur de : " Les parlements nationaux,
un appui pour l'Europe " (Notes de la Fondation Robert Schuman)
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