Crise des institutions ou crise de confiance politique ?

Par Didier Maus, Professeur associé à l'université de Paris I, Codirecteur de la Revue française de droit constitutionnel


L'élection, le 10 mai 1981, de François Mitterrand à la présidence de la République a constitué un événement considérable : après vingt-trois ans d'une filiation, légitime ou illégitime entre le général de Gaulle, Georges Pompidou et Valéry Giscard d'Estaing, nous étions certains de changer complètement d'ambiance politique. Je me suis beaucoup interrogé, dès 1981, et je continue à m'interroger d'ailleurs, sur le point de savoir quel est le François Mitterrand qui a exercé la fonction de Président de la République pendant quatorze ans. Est-ce celui du Coup d'État permanent de 1964, ce livre qui a été la plus extraordinaire critique, la plus percutante, la mieux argumentée et la plus efficace de toutes celles qu'on a lues depuis quarante-huit ans sur la Constitution de 1958, auquel cas on aurait pu penser qu'il allait mettre en oeuvre ce qu'il avait pensé à une autre époque et qu'on sortirait du coup d'État permanent grâce à lui ? Ou est-ce le François Mitterrand qui, dans son message au Parlement le 8 juillet 1981, s'adresse comme suit aux députés : " J'ai dit à plusieurs reprises que mes engagements constituaient la charge de l'action gouvernementale. J'ajouterai : puisque le suffrage universel s'est prononcé une deuxième fois, ils sont devenus la charte de votre action législative. Vous les connaissez et je n'y reviens pas ". On n'a jamais défini aussi bien ce qu'est la liaison Président de la République/ Gouvernement/majorité de l'Assemblée nationale qu'à travers ces quelques mots.

Nous allons fêter en octobre prochain les quarantehuit ans de la constitution de 1958. Elle a été révisée dix-neuf fois ; c'est un record. Elle le sera encore quelques fois avant l'année prochaine ou après, je n'en sais rien, si les conditions politiques le permettent. Avec un peu de chance nous en serons à vingt-deux, vingt-trois ou vingt-cinq révisions. Il en découle la question de savoir si nous avons la même Constitution qu'à l'origine ou non ?

En même temps, cette constitution stable et changeante a quand même permis de traverser des péripéties extraordinaires. Quand je lis dans les journaux ou quand j'écoute un certain nombre d'hommes politiques affirmer que nous vivons " la faillite d'un système ", il ne faut quand même pas exagérer. La Constitution de la Vème République a permis de traverser la deuxième phase de la guerre d'Algérie ; elle a permis que le pouvoir reprenne le dessus lors des événements de mai 1968. Elle a permis de surmonter l'alternance ; elle a permis de faire face à la cohabitation. Celle-ci n'est pas une solution idéale, nous en sommes d'accord, mais les électeurs sont ce qu'ils sont. La France a quand même été gouvernée sans qu'il y ait de vide. Elle a également permis de faire face à un certain nombre de crises politiques ou sociales importantes, comme celle de l'automne 1995. Je crois qu'il ne faut pas exagérer ce qui se passe aujourd'hui. Il faut même avoir un regard très serein sur l'histoire et sur ce qui s'est passé depuis quarante-huit ans.


Y a-t-il une crise institutionnelle ?

Très franchement, je ne la vois pas. Je ne la vois ni dans la durée ni aujourd'hui. Y a-t-il des pouvoirs publics qui sont dans l'incapacité d'accomplir leur mission ? Nous ne sommes quand même pas à la fin de la IVème République où la France était sans gouvernement pendant des périodes d'un mois ! Peut-être les gouvernements gouvernentils mal ? Peut-être les majorités soutiennent-elles mal les gouvernements dont elles sont la base nécessaire ? Mais du point de vue du fonctionnement des institutions il n'y a rien à relever. L'une des grandes vertus de la Vème République est claire : aucun grand projet politique d'un gouvernement majoritaire n'a été enlisé par une coalition parlementaire ou par des mécanismes parlementaires. De ce point de vue là l'efficacité a été totale. Certains ont regretté en 1981 que la Gauche fasse adopter un certain nombre de réformes. D'autres, pas les mêmes, ont regretté en 1986 qu'on revienne dessus et ainsi de suite… Il s'agit quand même d'un signe d'efficacité du système institutionnel.
Il y a à l'article 20 de la Constitution une courte phrase, la plus belle que je connaisse en droit constitutionnel sur le rôle d'un gouvernement : " Le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation ". On ne peut pas faire plus court. Et bien oui ! Depuis 1958, depuis janvier 1959, lorsque le général de Gaulle est arrivé à l'Elysée et Michel Debré à l'Hôtel Matignon, le gouvernement de la République, quel qu'il soit, a déterminé et conduit la politique de la Nation. Il a été soutenu pour cela par une majorité à l'Assemblée nationale ; le reste en découle. Est-ce trop efficace ? Peut-être. Est-ce que le dialogue entre la majorité et le gouvernement fonctionne bien ? Je vous répondrai " non " quelque soit la majorité du moment. Mais, en même temps, on ne peut pas mettre au passif de la Constitution ce qui n'est en réalité que la volonté de ses auteurs. Cette constitution a permis à la France d'être gouvernée.
Quand on change de majorité, le nouveau gouvernement est nommé en quelques heures. Certains ont l'air de penser que la situation allemande ou italienne est meilleure. Je trouve que la situation dans laquelle on met deux mois après des élections pour constituer un gouvernement n'est pas normale. Que l'on sanctionne une majorité sortante, oui ! Qu'on empêche un gouvernement d'agir, non !
Il faut tout de suite atténuer ce jugement un peu brutal par le fait que les Français, depuis 1978, à chaque élection législative, c'est-à-dire en fin de compte à chaque élection qui dit " qui va gouverner ", ont sanctionné l'équipe sortante. Depuis 1978, aucune majorité n'a eu devant elle une durée de dix ans alors qu'il s'agit du bail normal et habituel des gouvernements dans les grandes démocraties européennes. Pourquoi a-t-on eu 1981, 1986, 1988, 1993, 1997, 2002 ? Pourquoi à chaque fois la majorité sortante a-t-elle été battue ? C'est peut-être à cause de l'efficacité du système électoral. J'aurais plutôt tendance à constater que l'équipe sortante a été mal appréciée par les électeurs qui lui ont dit : " Nous ne sommes pas contents de ce que vous avez fait ". La démocratie a bien fonctionné.


Sommes nous aujourd'hui dans une crise de confiance politique ?

Je dis " oui ". Il ne s'agit pas d'une crise de confiance due simplement à des circonstances politiques ; elle est due à la logique mise en place à travers le quinquennat et les élections législatives. C'est la première fois que l'on annonce, plus d'un an à l'avance, la fin concomitante du mandat présidentiel et du mandat des parlementaires. Il n'y a plus de décalage possible. Lorsque le général de Gaulle est parti en 1969, ce n'était pas prévu. Lorsque Georges Pompidou nous a quittés en 1974, ce n'était pas prévu. Lorsque Valéry Giscard d'Estaing a été battu en 1981, ce n'était pas prévu. Lorsque François Mitterrand, à la fin de son mandat en 1995, était partant, il avait à ses côtés Édouard Balladur et un gouvernement de cohabitation. C'est donc la première fois que nous sommes dans cette situation, tout à fait étonnante, où il y a un Président de la République, un gouvernement et une majorité parlementaire homogène qui terminent en même temps leurs mandats politiques. Il y a de plus une difficulté évidente de relève à l'intérieur du camp majoritaire.
Je crois que cette coïncidence des deux fins de mandats, mandat présidentiel et mandat parlementaire, qui était prévisible dès 2002, créé un problème de légitimité et règle mal le problème de décalage ou de simultanéité de légitimité. A cela s'ajoutent les élections régionales de 2004, le référendum du 29 mai 2005 plus les péripéties de la vie quotidienne. La crise de confiance politique n'est pas due uniquement à des problèmes d'hommes, elle provient du fait que nous sommes dans une situation où le Président de la République, quelles que soient ses qualités, n'a plus l'énergie et la ressource politique nécessaires - simplement parce qu'il est à un an de la fin annoncée d'un mandat - pour avoir toute l'autorité nécessaire à l'égard de sa majorité, quelles que soient les qualités des uns et des autres dans la majorité. Regardons ce qui se passe aux Etats-Unis dans la dernière année du second mandat du président des Etats-Unis. Nous sommes dans cette situation. C'est la première fois. Si nous avions gardé le septennat, l'échéance de l'année prochaine concernerait le Parlement et le Président serait protégé et aurait une autorité prolongée au moins jusqu'au moment des élections législatives.

Peut-on arriver à mettre fin à ce qui est à la fois positif et original, c'est-à-dire l'exception constitutionnelle française du Président de la République ? Il faut voir les choses comme elles sont : le Président de la République est un élément essentiel. Faut-il renforcer son pouvoir ? C'est-à-dire en fin de compte supprimer le Premier ministre, la responsabilité du gouvernement, la dissolution etc., ou faut-il essayer de réduire sensiblement le rôle du Président de la République pour en redonner au Parlement et au Gouvernement qui sont totalement indissociables ? Je fais confiance au prochain Président de la République, quel qu'il soit, pour avoir des idées là-dessus. Un avant les élections, je ne suis pas certain que cela soit l'essentiel. Il m'arrive de penser que si on parle beaucoup de constitution c'est pour éviter de parler d'autres sujets qui sont plus difficiles et qui coûtent beaucoup plus cher ! Les révisions constitutionnelles ont un énorme avantage, elles ne coûtent rien en termes de finances publiques.
La politique, la démocratie reposent avant tout sur la confiance des électeurs. La difficulté aujourd'hui est : comment retrouver un gouvernement dont on ait la certitude qu'il détient une légitimité issue des dernières élections ? La logique profonde de la Vème République le veut. Nul ne peut y échapper.

* Cet article est la transcription, revue et ajustée, d'une communication prononcée le 10 mai 2006 lors du colloque organisée par la Convention Vème République à l'Assemblée nationale sur " Le pouvoir ".