Le modèle social européen
à la croisée des chemins
Par Daniel Vaughan-Whitehead*, Conseiller principal au Bureau
International du Travail (BIT), Genève
Un examen comparatif des diverses parties du monde atteste bien
l'existence d'un modèle social européen, un modèle qui tient
à des politiques définies à l'échelon national mais aussi communautaire.
L'élargissement fait cependant peser certaines menaces sur la
pérennité et le renforcement des acquis sociaux dans une UE
à 25, bientôt à 27 ou même 28, alors même que les débats sur
la Constitution Européenne se sont cristallisés autour des questions
sociales et d'emploi.
Au constat des décalages existants et risques évidents de dumping
social doit répondre une politique exigeante ayant pour objectif
le rapprochement par le haut des pays membres de l'Union.
Les défis sociaux d'une UE à 25
Le dernier élargissement de l'Union européenne, le 1er mai 2004,
à huit pays de l'ancien bloc communiste et à deux pays méditerranéens
est unique à bien des égards. Non seulement par sa signification
politique et son importance démographique, mais aussi à cause
des écarts économiques et sociaux des nouveaux entrants qui
font planer le risque de dumping social.
Un décalage dans nombre de domaines sociaux
Nul doute, les années de transition ont laissé des traces. Les
salaires, après avoir chuté en termes réels de près de
50% en quelques années dans nombre de pays d'Europe centrale
et orientale convertis par le FMI, au début de leurs réformes,
aux vertus du blocage des revenus, se retrouvent aujourd'hui
à des niveaux très inférieurs à ceux de l'UE (à l'exception
de la Slovénie où les salaires sont comparables à ceux de la
Grèce et du Portugal), alors que les prix y sont souvent déjà
équivalents, ce qui explique le nombre très élevé de travailleurs
pauvres (working poor). Au même moment, le grignotage des systèmes
de protection sociale a réduit les filets de sécurité.
Des écarts de rémunérations sans précédent se sont aussi
creusés en l'espace de quelques années entre une majorité de
la population reléguée dans des tranches de revenu misérables
et une petite minorité qui a réussi à s'enrichir de manière
ostentatoire. Entre les deux, on ne trouve pas de classe moyenne,
clef de voûte pourtant de toute économie de marché.
Ces pays semblent aussi connaître des cadences et une durée
du travail (souvent non rémunérée) beaucoup plus fortes.
La situation est tout aussi inquiétante sur le plan de la
santé et de la sécurité au travail.
De la même manière, le processus de transition a conduit les
nouveaux entrepreneurs privés à rechercher une flexibilité
sans limites des formes d'emploi (1) : conversion de contrats
de travail réguliers en contrats en indépendants (afin qu'ils
soient soumis au code civil et non plus au code du travail),
utilisation pour le même salarié dans la même entreprise d'une
panoplie de différents contrats parallèles (réguliers pour le
temps de travail légal, complété par un contrat en indépendant,
ou à la tâche etc.). Depuis 2005 le nombre de travailleurs sous
contrats temporaires est dans ces pays déjà au dessus de la
moyenne de l'ex-UE des 15. La faiblesse du dialogue social
et la baisse continue de la syndicalisation ne permettent pas
de servir de levier sur le plan local pour susciter une mobilisation
contre ces pratiques.
Premier constat donc, l'élargissement est venu fortement accroître
la diversité des conditions de travail et d'emploi dans l'UE,
diversité qui influencera certainement l'Europe sociale de demain.
Certes, la transposition de l'acquis communautaire devrait amener
ces pays à converger progressivement vers les normes sociales
en vigueur au sein de l'UE. De récentes études montrent cependant
la persistance d'un décalage important entre la transposition
officielle des règles communautaires par les nouveaux États
membres et leur mise en application effective dans les entreprises,
particulièrement dans les domaines sensibles de la santé et
de la sécurité au travail (2).
Des risques évidents de " dumping social "
Les conditions de salaire, de travail et d'emploi des nouveaux
adhérents pourraient inciter nombre d'entreprises de l'UE, surtout
parmi les PME, à se délocaliser et à bénéficier du dumping social.
Même si certains écarts devraient progressivement se réduire,
par exemple dans le domaine salarial suite au rapprochement
induit par l'élargissement et par les investissements étrangers,
l'expérience passée du Portugal - où les salaires depuis 1986
ne sont passés que de 20% à 40% de la moyenne communautaire
- montre cependant que le processus de convergence salariale
sera très long. Pourtant, toute progression de l'Europe sociale,
aussi mince soit-elle, peut limiter les pratiques de dumping
social. Encore faut-il que cette progression s'effectue, non
point uniquement à travers l'harmonisation formelle des normes
de travail et d'emploi dans l'UE, mais aussi qu'elle s'inscrive
dans la pratique, d'où l'importance de développer à la fois
des inspections du travail nationales plus musclées, mais aussi,
sur le plan européen, de la part de la Commission européenne
et des différents États, une politique plus serrée de " monitoring
" pour l'application des normes (notamment par l'amélioration
des instruments de contrôle). Une politique de solidarité (qui
continue encore ici à faire cruellement défaut) apparaît aussi
indispensable pour favoriser un rapprochement de ces pays de
la moyenne communautaire, rapprochement qui permettrait du même
coup de limiter les risques de délocalisations et de migrations.
Pour une politique sociale plus volontariste
Le déficit social dans la plupart des nouveaux États membres
porte à conclure qu'une politique sociale plus ambitieuse serait
nécessaire dans une UE élargie.
Si l'action législative, par de nouveaux règlements ou de nouvelles
directives communautaires, constituerait le moyen le plus sûr
d'assurer une convergence vers certaines normes sociales communes,
il est devenu objectivement très difficile, sinon impossible,
de recourir davantage à la panoplie législative avec vingt-cinq
États et plus. Il faut d'abord donner le temps aux nouveaux
venus de digérer et de respecter l'acquis auquel ils ont souscrit
; ensuite il faut bien constater qu'ils ne sont pas favorables
à davantage de régulations et s'en trouvent confortés par les
positions récentes de la Commission européenne, beaucoup moins
encline aujourd'hui à de nouvelles initiatives législatives
(3).
Alors que les fonds structurels auraient pu représenter un moyen
important pour canaliser l'aide directement en direction des
régions les plus défavorisées des nouveaux pays membres, cette
méthode, du moins dans son fonctionnement actuel, leur a été
refusée par les ex-Quinze. Car elle aurait exigé des moyens
financiers importants que ceux-ci n'ont pas accepté de dégager.
De même à vingt-cinq ou vingt-huit États, la méthode ouverte
de coordination, déjà lourde administrativement, ne paraît pas,
quant à elle, très gérable.
Certes, la méthode dite de " coopération renforcée " permettrait
à plusieurs pays de continuer à progresser dans le domaine social.
Mais pareille voie pourrait créer à terme une Europe à deux
vitesses, et la possibilité donnée à plusieurs États de s'exclure
de nouvelles avancées sociales représenterait un très mauvais
signal pour les nouveaux pays candidats : elle ferait perdre
à la Commission européenne toute légitimité pour exiger de leur
part un engagement fort et des avancées concrètes dans le domaine
social.
Restent alors les chartes sociales qui, grâce à leur caractère
universel, pourraient constituer un élément fédérateur des États
membres autour de valeurs et principes sociaux fondamentaux.
L'ampleur des déséquilibres dans l'UE élargie exigerait cependant
de leur conférer un caractère contraignant. Le projet de Constitution,
malgré ses lacunes, permettait une certaine avancée dans ce
domaine, la constitutionnalisation de la Charte des droits fondamentaux
rendant la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE)
compétente pour garantir son respect par les États membres.
Nul doute que d'autres opportunités devront être saisies, et
d'autres politiques et instruments proposés, pour que le social
continue de constituer l'un des axes forts de la construction
communautaire.
Conclusion
Si l'on examine les domaines où une politique sociale nationale
et communautaire existe et s'est développée tout au long de
la construction communautaire, l'existence d'un " modèle social
européen " est évidente, même s'il n'existe pas de consensus
entre les différents États, ni d'ailleurs de définition exacte
du modèle. En bref, il s'agit d'un certain nombre de valeurs
et pratiques communes qui distinguent fortement l'UE vis-à-vis
des autres parties du monde, y compris les États-Unis ou le
Japon. On peut observer combien ce modèle s'est renforcé au
cours des années tout en se modifiant, aussi bien dans son contenu
que dans son mode de fonctionnement, avec de nouveaux outils,
souvent sous l'impulsion d'initiatives prises sur le plan communautaire.
L'on aurait pu attendre de cette panoplie d'instruments dans
le social qu'elle favorise un rattrapage social rapide dans
les nouveaux états membres. Celui-ci n'a pourtant pas encore
eu lieu: si la forte croissance de ces pays durant les dernières
années, bien plus élevée que celle de la moyenne de l'UE des
Quinze, a entraîné une amélioration sensible de tous les indicateurs
économiques, leur progrès social reste à la traîne, ce qui pourrait
compromettre la cohésion sociale mais aussi économique et politique
de l'UE élargie. Le modèle social européen se retrouve donc
bien à la croisée des chemins.
Dès lors, les chefs d'État et de gouvernement, mais aussi les
institutions européennes, se devraient d'adopter une politique
sociale plus volontariste, notamment pour amener les nouveaux
États membres et les pays candidats à un rapprochement par le
haut, sans attendre que de nouvelles crises sociales ne viennent
fragiliser davantage encore l'édifice commun.
* Auteur de L'Europe à 25 : un défi social, Paris, La Documentation
française, 2005.
(1) Voir l'ouvrage Working and Employment Conditions in New
Eu Member States : Convergence or Diversity ?, sous la coordination
de D. Vaughan-Whitehead, 2005, Commission européenne et Bureau
international du travail, Genève, BIT.
(2) Op. cit., D. Vaughan-Whitehead, BIT, 2005.
(3) Voir les propos de Günter Verheugen, vice-Président de la
Commission européenne en charge de l'entreprise et de l'industrie
: " Less red tape = more growth ", " moins de bureaucratie =
plus de croissance ", 16 mars 2005, discours/05/178, Commission
européenne, Bruxelles.
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