L'analyse économique des réglementations, un bilan de l'expérience américaine

Par Jacques Mistral, Professeur des Universités, Kennedy School of Government, Harvard University, Membre du Cercle des Economistes


Plus qu'en Europe, l'intervention économique de l'Etat fédéral se fait aux Etats-Unis par la réglementation (et non par des mécanismes financiers directs). Il en résulte un paysage réglementaire notoirement complexe, touffu et coûteux et les critiques formulées par les milieux économiques ne manquent pas. L'Administration Bush poursuit un programme visant à accroître la rigueur des analyses d'impact des projets de réglementation ; elle a même souhaité donner plus d'élan à cette politique en lui assignant pour objectif de " réglementer intelligemment ". Le présent article expose le champ et le contenu de cette politique et tente d'éclaircir le débat sur l'utilité de ces outils dont la réforme de l'Etat en France pourrait utilement s'inspirer.


Un outil d'aide à la décision publique

Durant les années soixante et soixante-dix, le Congrès a créé un certain nombre d'agences de réglementations mandatées pour intervenir dans les domaines de l'environnement (EPA, 1970), de la santé et de la sécurité des travailleurs (OSHA, 1970), de la sécurité alimentaire (FDA, 1971), etc. L'action de ces agences a immédiatement soulevé la contestation des milieux économiques : toutes ces interventions fédérales étaient-elles bien justifiées ?

Les analyses d'impacts servent, comme leur nom l'indique, à mesurer systématiquement, et à paramètres constants, l'impact des réglementations gouvernementales sur un certain nombre d'indicateurs économiques. Depuis 1981, les agences fédérales américaines doivent, à l'appui de leurs projets de réglementation, 1/ expliciter la nécessité de réguler (par référence à un mandat législatif ou à une défaillance de marché), 2/ examiner les alternatives possibles au projet envisagé, et 3/ détailler les coûts et les bénéfices attendus de manière à démontrer l'existence d'un effet bénéfique net ; cette procédure s'applique à tous les projets dont l'impact attendu est supérieur à 100 millions de dollars par an.

En 1981, le Président Reagan a accru notablement la portée de ces obligations en permettant en particulier à l'OIRA de retarder indéfiniment la publication des projets de réglementations si l'analyse d'impact ne démontrait pas l'existence d'un bénéfice net. Mouvement inverse sous Clinton : là où l'Administration républicaine exigeait que les bénéfices attendus " dépassent " les coûts estimés, le décret de 1993 (encore en vigueur) fixe pour règle que les bénéfices " justifient " les coûts.

Lors de son arrivée à la Maison Blanche, l'Administration Bush(2) a enfin annoncé un programme de "Smart Regulation" dont l'objectif affiché était de " réglementer intelligemment " en accroissant la rigueur des analyses d'impact des projets de réglementation.


2. Le programme " Smart Regulation "

L'actuelle Administration a abordé la question des réglementations environnementales et sociales de manière comparable à l'administration Reagan : utilisation des analyses coûts bénéfices pour restreindre l'action des agences, et intervention accrue des milieux économiques dans le processus réglementaire. Dans le rapport annuel 2001 de l'OIRA, John Graham, son nouveau - et très controversé - directeur, annoncait que " l'Administration (était) décidée à développer un système réglementaire plus intelligent, fondé sur des analyses scientifiques et économiques éprouvées ". Il ne s'agit plus seulement d'utiliser l'analyse coûts bénéfices pour la finalisation des réglementations, mais à nouveau de prendre pour critère le bénéfice net des mesures. L'action principale de l'OIRA s'est portée sur l'environnement (EPA).

En amont, c'est sur la réglementation des analyses statistiques, scientifiques ou techniques sur lesquelles se fondent les analyses coûts bénéfices, que l'action de l'OIRA est devenue la plus visible et la plus contestée. L'insistance sur le rôle de la science dans le processus de décision politique a surgi au même moment aux Etats-Unis et en Europe mais en suivant deux approches différentes, voire opposées : en schématisant, tandis qu'en Europe le principe de précaution tend à encourager l'action du régulateur en cas d'incertitude scientifique, la pratique des analyses coûts bénéfices aux Etats-Unis tend plutôt, sous la présente Administration, à imposer aux Agences de ne pas réglementer avant d'avoir acquis suffisamment de certitudes scientifiques.

Quelques semaines après son installation, l'Administration Bush a ainsi suspendu une réglementation destinée à abaisser le niveau maximal autorisé d'arsenic dans l'eau potable, publiée le 22 janvier 2001 par l'Agence de Protection de l'Environnement (EPA), au motif que l'étude scientifique sur laquelle était fondée cette règlementation n'était pas suffisamment concluante. Cette suspension - qui fut temporaire en raison de la contestation qui s'ensuivit - fut au centre d'une des premières controverses publiques sur la politique réglementaire de l'Administration Bush. Insister sur la qualité des données scientifiques paraît une excellente idée,… à moins que cette exigence ne soit un prétexte pour multiplier les données, les expertises et les interprétations rivales, dans le but de semer la confusion. La communauté scientifique américaine dans son ensemble, par la voix de son Académie des Sciences en particulier, soutient par exemple, avec toutes les précautions d'usage, des vues favorables aux thèses concernant le réchauffement climatique et l'influence humaine dans ce domaine ; cela n'empêche pas l'Administration de reprendre avec insistance les thèses opposées de l'industrie automobile pour conclure à l'absence de " preuves " en la matière et justifier ainsi son inaction.


3. Bilan coûts-avantages des analyses d'impact

Il est normal d'appliquer à cette méthodologie sa propre grille d'analyse : quels en sont les avantages ? Quelles en sont les limites ? Les vertus de ces méthodes sont réelles et importantes : les analyses d'impact permettent aux administrations de structurer leur démarche réglementaire selon une méthodologie commune, et les incitent à prendre en compte, par une approche méthodique, les impacts économiques autres que budgétaires. Un autre apport essentiel de ces analyses concerne l'amélioration, en particulier grâce à Internet, du volume et de la qualité de l'information pour l'administration elle-même aussi bien que pour les administrés. Tout cela concourt, dans des matières très techniques, à la vitalité du processus démocratique.

Mais d'autres analyses relèvent que ces méthodes ont aussi un effet paralysant sur l'action de l'Administration et font subir au processus réglementaire un danger de paralysie. Les analyses d'impact demandent aux agences un travail très lourd et très coûteux. Se superposant aux analyses de risque et aux analyses scientifiques de plus en plus poussées, l'agence de protection de l'environnement (EPA) ou la Federal Drug Administration (FDA) réalisent des analyses économiques qui peuvent atteindre des centaines de pages, qui demandent un investissement budgétaire conséquent et qui aboutissent à des conclusions peu transparentes.

D'autres critiques, enfin, soulignent les limites de fond de ces méthodes : la quasi impossibilité pour les agences de réaliser des analyses d'impact pour les alternatives envisageables ; l'existence de nombreux bénéfices non quantifiables (conservation d'espèces menacées, qualité des sites naturels, etc.); la surévaluation des coûts associés à la réglementation parce que l'on ne prend pas en compte les progrès techniques induits ; l'atténuation par les calculs d'actualisation des bénéfices à long terme; l'absence de toute prise en compte des effets redistributifs.

Sans grand risque de se tromper, on peut résumer ce débat par deux idées : aucune décision politique ne pourra jamais reposer seulement sur des analyses d'impact… mais on a toutes chances de faire mieux avec que sans.