Du projet initial au vote du Parlement : une analyse de la directive services

Par Cyrille Schwellnus, Economiste au Centre d'Etudes Prospectives et d'Informations Internationales (CEPII)


Par définition, l'Union européenne est un marché commun : les biens, les services, les personnes et le capital y circulent librement. Qu'une directive soit nécessaire pour éliminer les barrières aux échanges de services, et qu'elle ait déclenché une forte polémique, a donc de quoi surprendre. Mais tandis que l'intégration européenne a progressivement abaissé les barrières aux échanges de biens entre membres de l'UE et abouti dans ce domaine à un marché commun, les barrières aux échanges de services demeurent substantielles.

Les échanges internationaux de services se réalisent soit par établissement permanent du prestataire dans un pays étranger, soit par mouvement temporaire du prestataire, du destinataire ou du service lui-même. Différentes barrières viennent entraver chacun de ces modes d'échanges. Ainsi, des procédures d'autorisation ou d'enregistrement discriminatoires peuvent gêner l'établissement dans un pays d'une filiale d'un distributeur étranger. Une barrière au mouvement temporaire d'un prestataire existe, par exemple, lorsqu'un architecte non-salarié doit pour fournir une consultation temporaire dans un autre pays s'y affilier à une association professionnelle ; ou bien, lorsqu'une entreprise de bâtiment détachant régulièrement des ouvriers sur différents chantiers d'un autre pays doit obtenir, chaque fois, une nouvelle autorisation. Dans le cas où c'est le consommateur du service qui se déplace, on peut voir, par exemple, un résident d'un pays de l'Union allant suivre une formation professionnelle à l'étranger ne pas pouvoir bénéficier des déductions fiscales prévues pour les formations effectuées dans son propre pays. Enfin, dans le cas du mouvement du service lui-même, il est exigé, par exemple, d'un centre d'appel fournissant des services après-vente dans un autre pays de l'Union, qu'il ait un établissement dans ce pays.

Les mesures du chapitre liberté d'établissement de la directive services (DS) visent à faciliter l'établissement de filiales permanentes en simplifiant les procédures administratives (notamment par la création de "guichets uniques") et en interdisant un certain nombres d'exigences (les procédures d'autorisation discriminatoires, par exemple). Les mesures du chapitre libre circulation des services visent à faciliter les échanges réalisés par mouvement temporaire (sans établissement permanent). La proposition de directive présentée par la Commission en 2004 comportait dans ce chapitre deux types de mesures : une liste de pratiques interdites (par exemple, la non-déductibilité fiscale du service reçu à l'étranger) et l'application du "principe du pays d'origine" (PPO). Selon ce principe, les prestataires auraient pu fournir leurs services dans n'importe quel pays-membre en étant uniquement soumis à la réglementation de leur pays d'origine. L'objectif était de réduire les coûts provenant pour les firmes de l'hétérogénéité des règles entre pays, et ainsi de libéraliser les échanges. Seul le premier type de mesures demeure dans la version amendée de la directive qui a été adoptée par le Parlement européen le 16 février 2006. Le PPO a été supprimé. Il a en effet suscité une très vive opposition due aux craintes que ce principe introduise une concurrence réglementaire entre pays membres et aboutisse à un nivellement par le bas des règles appliquées au sein de l'UE. On peut estimer que ces craintes étaient excessives. La portée du PPO était, dès le départ, limitée. Son introduction aurait uniquement affecté les services rendus par des prestataires non-salariés, les autres modalités d'échanges concernées (mouvement temporaire du destinataire ou du service) étant, de fait, naturellement soumises aux règles du pays d'origine et les dispositions sociales concernant le détachement de travailleurs demeurant explicitement celles du pays d'accueil. Quoi qu'il en soit, ce principe n'a pas été retenu et la libéralisation des échanges de services ne pourra provenir que des autres mesures inscrites dans la directive. Si le débat public s'est largement concentré sur les conséquences réglementaires du PPO, les effets de la libéralisation des échanges ne sont pas sans susciter aussi certaines oppositions dont l'analyse qui suit va préciser les enjeux.

L'argument de base en faveur de la libéralisation des échanges de services, comme de biens, réside dans les gains attendus de la spécialisation des pays selon leur avantage comparatif. A ces gains de la spécialisation peuvent s'ajouter ceux provenant d'une amélioration de la productivité (par économies d'échelle, élimination des firmes les moins productives, baisse des coûts des consommations intermédiaires de services). Deux exercices de simulation indiquent que la DS augmenterait le PIB de l'UE de l'ordre de 40 milliards d'euros, soit d'environ 0,6% et créerait environ 600 000 emplois (1). Cependant ces simulations n'intègrent pas l'ensemble des canaux par lesquels les gains de la libéralisation peuvent s'exercer. En particulier, ils reflètent uniquement les gains statiques de la DS et ignorent ses effets sur la croissance potentielle. Une simple extrapolation des gains du Programme du Marché Unique de 1992 menée par la Commission européenne obtient des gains plus élevés (+1,8% sur le PIB). (2)

L'opposition à la DS ne vise pas les gains d'efficience globaux attendus de la libéralisation mais se préoccupe des importants effets redistributifs que celle-ci pourrait produire. En particulier, les adversaires de la DS s'attendent à ce que cette libéralisation fasse subir aux anciens membres de l'UE des pertes importantes de salaires et d'emplois dans des activités de services comparativement désavantagées. La théorie économique indique que dans le long terme où le travail est parfaitement mobile entre secteurs, le facteur de production relativement rare perd à la libéralisation des échanges. Cependant l'opposition à la directive provient à la fois du travail peu qualifié (ouvriers du bâtiment, par exemple) et du travail hautement qualifié (médecins, par exemple), c'est à dire à la fois du facteur relativement rare et du facteur relativement abondant. Ceci ne peut s'expliquer qu'en référence à un cadre d'analyse à court terme, où le travail est imparfaitement mobile entre secteurs. En effet, les individus possèdent des qualifications propres au secteur qui les emploie ; le passage d'un secteur à l'autre créée le risque d'un chômage temporaire, en particulier si les coûts d'embauche sont élevés ; enfin, l'entrée de certains secteurs est limitée par des barrières réglementaires. Dans ce cadre d'analyse à court terme, l'intensification de la compétition par la DS affecte à la fois les secteurs intensifs à main d'oeuvre peu qualifiée (bâtiment) et à main d'oeuvre hautement qualifiée (médecins).

L'analyse économique laisse ainsi attendre de la DS des gains d'efficience et des effets redistributifs dus à l'imparfaite mobilité intersectorielle du travail. Ces derniers peuvent limiter la viabilité politique de la DS si les individus susceptibles de perdre s'organisent politiquement. Pour assurer la viabilité de la directive, il s'agit donc de limiter l'impact des effets redistributifs. Deux types de mesures sont, en principe, envisageables. Le premier consisterait, tout en préservant les gains d'efficience, à s'attaquer à la source des effets redistributifs, autrement dit à accroître la mobilité intersectorielle du travail par des programmes de formation et d'indemnisation, par la réduction des coûts d'embauche et des barrières réglementaires à l'entrée de certaines professions. L'autre type de mesures, en revanche, sacrifierait une partie des gains d'efficience pour réduire les problèmes de redistribution. C'est l'option adoptée par le Parlement européen lorsqu'il a exclu du champ de la directive non seulement les services d'intérêt général non économique (éducation, justice, ...) et les services couverts par d'autres directives (services financiers, télécommunications, ...) mais aussi les secteurs les plus sensibles politiquement (santé, services audiovisuels, ...) et qu'il a éliminé le PPO. (3)


1. Copenhagen Economics (2005), "Economic assessment of the barriers to the internal market for services", report prepared for the European Commission ; R. O'Toole (2005), "The Services Directive: An initial estimate for Ireland", Forfas (revised February 2005).
2. European Commission (2004), "Extended impact assessment of a proposal for a Directive on Services in the Internal Market", Staff Working Paper.
3. La version amendée de la directive adoptée le 16 février au Parlement Européen concerne principalement la construction, la distribution, l'immobilier et une partie des services aux entreprises et aux personnes, soit environ 59 % de l'emploi et de la valeur ajoutée des services de l'UE selon des données d'Eurostat.