La Réforme de la composition de la
Chambre des Lords : une révolution à l'anglaise
?
Par Vanessa Barbé, enseignant-chercheur à l'Université Paris
1 Panthéon-Sorbonne
Le 16 juillet 2003, Lord Falconer of Thoroton, secrétaire
d'État aux Affaires constitutionnelles, estime qu' " il n'y
a pas de consensus sur la meilleure composition de la seconde
Chambre " (1). Ce constat fait suite à des votes contradictoires
dans chaque Chambre du Parlement le 4 février 2003. La réforme
de la composition de la Chambre des Lords semble impossible,
et ce blocage ersistant fait figure d'anomalie dans l'histoire
constitutionnelle britannique.
Á l'origine du Parlement britannique depuis le Xième siècle,
la Chambre des Lords est composée de chefs religieux et de propriétaires
qui accèdent à cette fonction grâce à l'hérédité exclusivement
masculine, et qui prennent le nom de pairs. Les tentatives de
réforme de cet héritage historique datent du début du XXème
siècle. En 1907, une commission composée de représentants de
tous les partis recommande que l'hérédité ne soit plus, en tant
que telle, une habilitation à siéger. En 1918, une conférence
de parlementaires propose que la majorité des membres de la
Chambre soit élue pas les MPs. Mais ces propositions restent
lettre morte, la guerre étant plus préoccupante que l'avenir
des pairs héréditaires.
Le Life Peerage Act de 1958 crée les pairs à vie, qui peuvent
être des deux sexes. Les premières femmes devenant pairs héréditaires
entrent à la Chambre des Lords en 1963, grâce au Peerage Act.
Mais l'accession du parti travailliste aux fonctions gouvernementales
dans les années 1960 révèle une volonté réformatrice plus forte.
" Dépassée ", " non démocratique " (2), la Chambre
des Lords doit être abolie " aussi vite que possible " (3).
Dans les années 1990, le parti est moins radical et opte pour
une révolution plus douce. L'abolition de la pairie héréditaire
est un élément du programme de réforme constitutionnelle du
parti travailliste en 1997. La première étape de cette révolution
à l'anglaise est le House of Lords Act de 1999, et la seconde
étape pourrait être finalisée après 2009. Au total, dix ans
sont sensés suffire pour moderniser le Parlement anglais, vieux
de dix siècles. Mais les querelles institutionnelles et politiques
sont nombreuses sur ce sujet symbolique, car touchant au coeur
même du système parlementaire anglais. Les choix gouvernementaux
doivent donc s'inspirer des débats au sein même de Westminster,
car la réforme implique un consensus de tous les acteurs constitutionnels.
I / LES CHOIX GOUVERNEMENTAUX : UNE ÉVOLUTION CONSTITUTIONNELLE
ET POLITIQUE
La première étape de la modernisation de la Chambre des Lords
voulue par Tony Blair est l'abolition du droit, pour
les pairs héréditaires, de siéger et de voter. Ce droit est
en effet considéré comme injuste et non représentatif. Ainsi,
60% des pairs héréditaires sont des grands propriétaires ou
des chefs d'entreprise, et 1,4% sont des ouvriers. De plus,
la couleur politique de la Chambre est indépendante du résultat
des élections. Ainsi, en 1997, 24% des membres de la Chambre
sont travaillistes, alors que le parti recueille 48% des suffrages
aux élections générales.
Ce manque de représentativité est l'argument majeur du projet
de loi présenté le 19 janvier 1999, et finalement voté le 11
novembre 1999 par les deux Chambres. Le consensus politique
a été trouvé avant même le dépôt du projet grâce à un accord
du 2 décembre 1998 entre le gouvernement et le leader conservateur.
La conséquence principale de la réforme est la modification
de l'équilibre partisan. Ainsi, en décembre 2002, 217 représentants
sont conservateurs, 188 sont travaillistes, 66 appartiennent
au parti libéral démocrate, les autres étant non-inscrits. Mais
il ne s'agit que d'une étape, car le gouvernement veut réformer
le mode de nomination des pairs à vie, et donner une légitimité
démocratique à la Chambre. C'est donc une Chambre de transition
qui est instaurée, dans l'attente d'une réforme dont les contours
doivent être dessinés par la commission royale sur la réforme
de la Chambre des Lords créée en février 1999. Le rapport de
la commission Wakeham, du nom de son président conservateur,
est publié le 20 janvier 2000. La commission est divisée et
propose donc un compromis : une Chambre composée de 550 représentants
avec une minorité élue, directement ou non.
Le refus d'une Chambre entièrement élue répond au souci de ne
pas faire double emploi avec la Chambre des Communes. Mais l'incohérence
d'une Chambre semi-élue peut être dénoncée. Face à cette impasse,
la réponse gouvernementale se fait attendre jusqu'au 7 novembre
2001 (4). Le Livre blanc propose que la Chambre des Lords soit
composée de membres indépendants nommés par la commission de
nomination, d'un nombre égal de membres élus directement et
de membres nommés par les partis. L'une des principales divergences
entre cette réponse et le rapport Wakeham concerne les membres
nommés. En effet, le gouvernement charge la commission indépendante
de sélectionner les non-inscrits seulement, les autres étant
choisis par leur parti. Le rapport Wakeham, quant à lui, charge
la commission de nommer tous les membres, même lorsque ceux-ci
sont affiliés à un parti. Mais le débat ne s'arrête pas là,
et est relayé au sein même du Parlement, qui est le premier
concerné.
II / LE DILEMME DE WESTMINSTER : ÉLIRE OU NE PAS ÉLIRE ?
Á la Chambre des Communes, les propositions du Livre blanc sont
rejetées par l'opposition, et même par certains amis politiques
de Tony Blair. En effet, une motion signée par 122 membres du
parti travailliste estime que la seconde Chambre doit être en
majorité ou entièrement élue. Les Lords, quant à eux, sont catégoriquement
opposés à une Chambre hybride, mi-élue, mi-nommée. La Baronne
Williams, leader des libéraux démocrates, estime que c'est l'autorité
du Parlement tout entier qui risque de s'affaiblir face au gouvernement
(5).
Á ces joutes parlementaires succède la guerre des commissions.
Le 12 février 2002, la commission sur l'administration publique
de la Chambre des Communes rend un rapport optant pour une Chambre
élue à 60% (6). Pour ajouter à la confusion issue de la multiplication
des rapports sur la question, une commission sur la réforme
de la Chambre des Lords est nommée en juillet 2002. Sept options
sont décrites dans son rapport (7). La première ne diffère pas
de la Chambre existante, car il s'agit d'une assemblée de membres
nommés. La seconde option est celle d'une Chambre entièrement
élue. La commission recommande une élection indirecte consacrant
la représentation des régions. Les cinq options suivantes concernent
une Chambre hybride, seuls les pourcentages variant d'une option
à l'autre. Parmi ces propositions, la commission est favorable
au nombre égal d'élus et de nommés, afin d'assurer à la fois
l'indépendance et la légitimité démocratique de la Chambre.
Les Chambres sont alors invitées à se prononcer sur chaque option.
Le 4 février 2003, les Lords acceptent le statu quo de la Chambre
entièrement nommée, par 335 voix contre 110. Malgré l'appel
de Tony Blair en faveur du consensus, cette option est rejetée
par les MPs par 323 voix contre 245. Toutes les autres options
sont également rejetées, ainsi que celle de l'abolition pure
et simple de la seconde Chambre. La réforme est donc au point
mort, mais n'est pas abandonnée. Une proposition de réforme
prévoyant l'élection de 70% des membres est déposée le 10 février
2005 devant les Chambres, mais la dissolution du Parlement interrompt
la procédure. Cette dernière tentative d'améliorer la représentativité
de la Chambre des Lords semble vaine. Les raisons vont désormais
bien au-delà du blocage politique. La lassitude des parlementaires
se fait sentir, alors que d'autres sujets préoccupent Downing
Street et Westminster, comme les mesures à adopter suite aux
attentats de juillet 2005 à Londres. Le programme constitutionnel
travailliste n'est donc pas respecté pour le moment, ce qui
est peutêtre dû à un empressement trop grand de bouleverser
des traditions vieilles de plusieurs siècles.
1. Source : rapport spécial du Joint Committee on House of
Lords Reform, 17 juillet 2003, HL 155, HC 1027.
2. Idem.
3. Idem.
4. Prime Minister, The House of Lords, Completing the Reform,
Cm 5291, 7 novembre 2001.
5. Hansard, HL col. 212 (7 novembre 2001).
6. Public Administration Select Committee, The Second Chamber
: Continuing the Reform, 5ème rapport, 12 février 2002, HC 494,
et réponse du gouvernement : Public Administration Select Committee,
Sixth Report (2001/02) : The Second Chamber : Continuing the
Reform : The Government's Response to the Committee's Fifth
Report, 30 avril 2002, HC 794.
7. Joint Committee on the House of Lords Reform, House of Lords
Reform : First Report, 10 décembre 2002, HL paper 17, HC 171.
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