Restaurer un marché unifié
du logement pour créer l'abondance
Par Christian Julienne, Président de Héritage et Progrès
La France a eu de 1955 à 1975 une brillante politique du logement
: environ 300 000 logements construits dans les années 55/60
puis une croissance continue jusqu'à 515 000 sur les quatre
années 72/75.
De 1976 à 1981, un rythme annuel de 400 à 450 000 a été maintenu.
Mais à partir de 1982, la chute a été brutale et continue. Sur
la période 84/2003 : un peu moins de 300 000 logements par an.
Si une reprise très nette se manifeste en 2004 et 2005,
cette reprise est fragile car elle s'accompagne d'une forte
hausse des prix due à la rareté des terrains. En outre, ce développement
est largement financé par l'Etat et celui-ci n'en a plus les
moyens.
C'est pourquoi, donnant une priorité absolue au secteur H.L.M.
et à la rénovation des banlieues difficiles, il est contraint
de réduire les avantages accordés à l'investissement immobilier
(loi de Robien), à la rénovation des centres villes de qualité
(loi Malraux) et à l'accession à la propriété (prêt à taux zéro).
Pourquoi est-il si difficile et si coûteux de relancer la construction
? Pourquoi cette raréfaction des terrains constructibles et
la hausse des prix qui l'accompagne ? Pourquoi l'Etat doit-il
consacrer tant d'argent au financement des aides à la pierre
et à la personne ?
Pour répondre à ces questions, et surtout pour proposer des
solutions, il faut tenter de regarder la politique du logement
avec un oeil neuf et une grande hauteur de vue, celle de Sirius.
Le marché du logement fonctionne comme n'importe quel marché.
Dans un marché très atomisé, s'il y a abondance de l'offre,
les prix baissent.
UNE POLITIQUE D'ABONDANCE FONCIERE
Première règle à observer : développer l'offre. Dans la
querelle des économistes autour de la croissance tirée par l'offre
ou par la demande, c'est évidemment ceux qui défendent la politique
de l'offre qui ont raison. D'autant qu'il n'existe sur ce marché
aucune possibilité de monopole ou d'oligopole. L'abondance
crée naturellement la baisse des prix. On l'a vu en Ile-de-France
où le haut niveau de la construction de 1975 à 1990 a entraîné
une forte baisse des prix de 90 à 1999.
Le prix du logement c'est, pour une grande part, le coût du
foncier et le coût des multiples frais annexes que paye l'ensemble
des acteurs du marché (aménageurs, géomètres, bureaux d'études,
coordonnateurs, maîtres d'oeuvre, maîtres d'ouvrage, vendeurs,
services publics divers) pour monter une opération. Or ces coûts
sont devenus de plus en plus lourds en raison d'une législation
de l'urbanisme et de l'environnement qui accumule les freins
et incite beaucoup plus les maires et les agences publiques
à protéger l'environnement qu'à construire.
Les villes devaient hier se doter d'un plan d'occupation des
sols. Elles doivent aujourd'hui concevoir un Plan Local d'Urbanisme
(P.L.U.) et, au niveau de l'agglomération, un Schéma de Cohérence
Territoriale (S.C.O.T.). Ce plan est d'une extrême complexité.
Il doit en effet prendre en compte une bonne quinzaine de documents
(cf. encadré ci-dessous).
Le P.L.U. s'intègre dans toute une série de normes
d'urbanisme
Elles lui sont supérieures, parallèles ou complémentaires,
et il doit s'y conformer sous peine de nullité ou en tout
cas, de poursuites devant les tribunaux administratifs.
1. Les normes d'urbanisme internationales (ex. convention de
RAMSAR).
2. Les normes européennes (ex. directive Natura 2000).
3. Les normes nationales : principes généraux de l'urbanisme
(Art. L 110, L 121 et suivants). Règlement national d'urbanisme,
loi montagne, loi littoral, loi sur le bruit, loi sur l'eau,
loi sur la recherche archéologique, etc
4. Les schémas de cohérence territoriale (S.C.O.T.).
5. Les schémas de services collectifs et les schémas régionaux
d'aménagement et de développement du territoire (S.R.A.D.T.)
(huit approuvés par décrets en avril 2002) qui induisent une
série de programmes d'intérêt généraux (P.I.G.) et d'opérations
d'intérêt national (O.I.N.).
6. Les directives territoriales d'aménagement.
7. Les chartes des parcs naturels régionaux qui couvrent plus
de 5 millions d'hectares.
8. Le programme local de l'habitat.
9. Le plan de déplacement urbain.
10. Le schéma de développement commercial.
11. Les plans de sauvegarde et de mise en valeur.
12. Les plans d'exposition au bruit.
13. Les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux
(S.D.A.G.E.)
14. Les zones agricoles protégées.
15. Les servitudes d'utilité publiques nombreuses parmi lesquelles
la zone de protection du patrimoine architectural et urbain,
les plans de prévention des risques naturels, les plans de prévention
des risques technologiques etc.
En outre, une législation de l'environnement très complexe
doit être prise en compte dans ces plans d'urbanisme : la
Loi Montagne, la Loi sur l'Eau, la Loi sur le Bruit, la Loi
Littoral, la Loi sur l'aménagement du territoire, la Loi sur
l'Air, la Loi sur l'Archéologie préventive, la Loi sur la protection
et le développement des territoires ruraux. De ce fait, le montage
d'une opération simple (moins de 50 logements) demande presque
toujours 12 à 18 mois, le montage d'une opération d'une certaine
importance, 2 ans, le montage d'une opération complexe - habitat
+ bureaux + commerces... - de 3 à ... 10 ans. A Paris, la plupart
des Z.A.C. sont des opérations qui ont été préparées six ou
sept ans auparavant. Mais certaines zones parfaitement constructibles
sont en l'état depuis 10 ans.
La hausse des coûts du foncier va naturellement de pair avec
cette hausse des frais de promotion et des frais annexes liés
à la lenteur. Cinq ans de travail d'un ou deux cadres de
haut niveau, cinq ans de travail et de plans faits et refaits
par toute une équipe de maîtrise d'oeuvre, cela coûte cher.
Les villes et l'administration n'ont aucune idée de ces coûts.
UN MARCHE UNIQUE
Il faut tout faire en second lieu pour unifier le marché du
logement. Lorsqu'on est jeune et qu'on a des revenus faibles,
on devrait être locataire en H.L.M. ou acheter un petit appartement
dans l'ancien. Ensuite, selon qu'il y a un ou deux salaires,
selon que ceux-ci augmentent avec le développement de la vie
professionnelle, on passe au secteur libre, à un appartement
plus important puis à une maison ou un appartement neuf. Le
marché du logement devrait être aussi fluide que le marché automobile
unifié par l'Argus où l'on trouve à la fois les plus belles
voitures neuves et les voitures non cotées.
La politique suivie depuis quarante ans est à l'inverse de
cette règle. Au lieu de créer l'abondance sur le marché
foncier, on réduit de façon continue la constructibilité des
terrains. Au lieu d'unifier le marché du logement, on le
segmente en une quinzaine de catégories.
C'est l'Etat lui-même qui détruit en permanence le marché immobilier.
Voulant bien faire, il cherche à adapter ses aides à chaque
catégorie de population, ce qui le conduit à prévoir une bonne
douzaine de financements différents, beaucoup trop nombreux
pour créer un marché fluide, mais pas assez pour satisfaire
chaque segment de revenu. C'est ainsi que l'Etat finance
de façon toujours insuffisante mais toujours coûteuse 15 catégories
de logements différents sensées correspondre à 15 catégories
de revenus (cf. tableau ci-dessous).
Statut juridico-financier des logements
Logements très sociaux pour hébergements provisoires
H.L.M. PLUS
H.L.M. PLA-I
P.L.S. H.L.M.
P.L.S. bâilleur privé
P.L.S. foncière
Prêt locatif intermédiaire
Investissement Robien neuf
Investissement Robien social
Investissement Périssol
Investissement Besson
Nouveau prêt à 0 %
Prêt d'accession social (P.A.S.)
Prêt social location accession (P.S.L.A.)
Logements aidés en zone A.N.R.U.
Chacun de ces catégories de logement bénéficie d'aides de l'Etat
à des taux et à des montants très différents, de subventions
des collectivités locales, du 1 % logement, de taux de T.V.A.
différents, d'exonérations de taxes diverses, de régimes bancaires
et financiers spéciaux etc. Ce système entretient bien entendu
pour le gérer une petite armée de fonctionnaires, de professionnels
du logement social et de cadres territoriaux. Au lieu de
favoriser un parcours classique sur le marché du logement, il
favorise le maintien des avantages acquis et fait courir
chaque ménage après ces avantages. Dans le même temps d'ailleurs
les bénéficiaires d'aides au logement qui étaient 4 millions
il y a vingt ans sont aujourd'hui plus de 6 millions. Et les
articulations entre aides à la pierre et aides à la personne
sont devenues de plus en plus complexes.
Unifier le marché du logement et créer une vraie politique
d'abondance foncière devraient être les deux urgences d'un gouvernement
qui souhaiterait réellement s'occuper des mal logés, environ
5 % de la population. C'est en concentrant les aides à la
pierre et à la personne sur cette population limitée et en réunifiant
l'ensemble du marché du logement que l'on pourra remédier à
une crise dont le caractère est très artificiel.
Imprimer