Pourquoi et comment réformer l'Etat
?
Par Patrick Artus, Professeur à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne,
membre du Conseil d'Analyse Economique et membre du Cercle des
Economistes
Plusieurs pays d'Europe Continentale, et en particulier la France,
vont se trouver dans une grande difficulté pour rééquilibrer
leurs finances publiques.
D'une part, l'Union Européenne sera caractérisée durablement
par une situation de concurrence fiscale et sociale, les pays
de l'élargissement essayant d'attirer des activités en présentant
une fiscalité plus attrayante pour les entreprises, une protection
sociale ou une réglementation du marché du travail moins développées.
D'autre part, dans certains pays européens, dont la France,
la demande de services publics, de protection sociale, est très
grande et ira croissant, en particulier avec le vieillissement.
Si les dépenses publiques progressent plus vite structurellement
que la production, et si la pression fiscale baisse, seules
deux évolutions sont possibles :
- soit les déficits publics augmenteront continuellement, jusqu'à
ce qu'ils soient impossibles à financer ;
- soit il y a réforme de l'Etat, ce qui inclut recentrage sur
les fonctions et les dépenses les plus importantes, ainsi que
hausse de la productivité de l'Etat, c'est-à-dire fourniture
de la même quantité de services publics pour un coût inférieur.
Concurrence fiscale et absence de coordination
Une minorité de pays seulement dans l'Union Européenne (dont
la France) sont favorables à ce qu'une coordination fiscale
et sociale minimum soit mise en place. Mais la plupart des pays
de l'UE (Royaume-Uni, Espagne, PECO) sont en faveur de la compétition
fiscale, soit qu'ils pensent qu'elle est un moyen pour forcer
les Etats à réduire leurs dépenses inutiles, soit qu'ils y voit
un instrument pour attirer des activités au détriment des pays
à pression fiscale élevée.
Cette situation de concurrence fiscale, héritée du passé ou
due aux politiques récentes se voit dans les faits : écarts
importants des taux de cotisations sociales (taux très bas en
Irlande, au Royaume-Uni, très élevés en France, en Allemagne),
du niveau de protection sociale entre les pays. Les écarts sont
importants aussi entre les taux d'imposition des profits des
entreprises de 10% en Irlande, 18% en Hongrie, 33% en France.
Les pays d'Europe centrale ont presque tous annoncé leur volonté
de passer à un système de "flat-tax" avec un taux d'imposition
unique faible (15%) pour la TVA, l'imposition des profits et
des revenus.
On comprend l'attitude des petits pays : par simple effet de
taille, la baisse de la pression fiscale leur est favorable
en attirant des activités qui quittent les grands pays, sont
de taille importante par rapport à celle du pays, et dont l'arrivée
compense la perte initiale de recettes fiscales due à la baisse
d'impôts.
Dans cet environnement, les grands pays à pression fiscale élevée
sont contraints à réduire leur pression fiscale, normalement
surtout pour les impôts qui ont un effet important sur les risques
de délocalisation (du capital productif, du capital humain,
des sièges sociaux…). La concurrence fiscale sera donc une caractéristique
institutionnelle importante de l'Europe, d'autant plus que la
règle de l'unanimité sera maintenue pour les décisions de politique
budgétaire.
Hausse de la demande de services publics et d'interventions
de l'Etat
Le mouvement spontané, en particulier en France, est une demande
croissante de services publics (santé, éducation, sécurité)
de dépenses (investissements publics, en nouvelles technologies,
recherche-développement, retraites, indemnisation du chômage).
On sait que les dépenses de recherche-développement et d'éducation
supérieure sont trop faibles par rapport à celles observées
aux Etats-Unis (chaque étudiant reçoit 23 000 $ d'argent public
aux Etats-Unis, 9 000 en France) ; que le vieillissement massif
de la population va nécessairement entraîner, en l'absence de
réformes, une hausse forte non seulement des dépenses de retraites
(la dette non provisionnée du régime public de retraites atteint
2,7 années de PIB en France) , mais aussi des dépenses de santé
qui croissent fortement avec l'âge (les plus de 70 ans consomment
8 fois plus de santé que les 20-30 ans) ; que les dépenses militaires
sont insuffisantes pour assurer une crédibilité sur ce point
à l'UE (où elles varient entre 1 et 2% du PIB selon les pays,
contre 4% du PIB aux Etats-Unis).
Evidemment, si ces demandes nouvelles de dépenses publiques
de tous ordres sont satisfaites, et si la pression fiscale doit
baisser pour les raisons vues plus haut, il ne peut en résulter
que des déficits publics en hausse constante si une profonde
réforme de l'Etat n'est pas mise en place.
Les voies de la réforme de l'Etat
Elles peuvent être diverses :
- réduire les dépenses publiques dans des domaines où la demande
pour ces dépenses est forte (santé, retraite, indemnisation
du chômage). C'est la voie prise par le gouvernement allemand
;
- faire un choix parmi les dépenses publics : laisser progresser
rapidement celles qui sont prioritaires (par exemple éducation,
recherche) et restreindre d'autres dépenses (par exemple générosité
des système de distribution de revenus d'inactivité, fin de
la mutualisation d'un certain nombre de dépenses de santé, baisse
de la générosité des retraites publiques…) ;
- augmenter les gains de productivité de l'Etat, c'est-à-dire
fournir les mêmes services publics à un coût moindre. C'est
ici que les exemples étrangers sont intéressants.
Les exemples étrangers
Nous allons examiner le cas passionnant de la Suède (on pourrait
aussi regarder le Canada, le Danemark…). En Suède, de 1993 à
2000, les dépenses publiques ont été réduites de 15 points de
PIB, et on est passés d'un déficit public de 12% du PIB à un
excédent public de près de 3% du PIB.
Plusieurs points sont particulièrement intéressants dans cet
épisode de forte réduction des dépenses publiques en Suède.
Le taux de chômage a baissé de 9% à 4% de 1993 à 2000 malgré
la réduction de 15% du nombre d'emplois publics. Ceci est dû
à une forte hausse des emplois privés liée à une reprise de
la demande privée (consommation et investissement) après le
début de la période de redressement des finances publiques.
Il n'y a pas eu de réduction du niveau de services publics fournis
à la population dans les secteurs de l'éducation, de la santé…,
ni de la qualification de la population.
Il s'agit donc d'un cas clair d'amélioration de la productivité
de l'Etat sans baisse de la fourniture des biens publics importants.
Accroître la productivité de l'Etat ne consiste pas simplement
à ne pas remplacer tous les fonctionnaires qui partent à la
retraire, mais aussi à essayer de faire réaliser les mêmes taches,
dans chaque département des administrations, par un effectif
moindre.
Il s'agit surtout d'améliorer l'organisation de l'Etat, comme
cela a été le cas dans les entreprises en particulier au moment
de l'introduction des nouvelles technologies. On peut mettre
en avant le besoin de transfert de personnel de services publics
pour lesquels la demande décline ou bien où les ressources en
effectifs sont très importantes, vers des services où les besoins
ne sont pas satisfaits. Or en France par exemple, une grande
rigidité existe sur ce point.
On peut aussi penser aux modes de rémunération (introduction
d'une part substantielle réellement liée à la performance),
de contrôle de la réalisation des objectifs, aux modes de recrutement…
Regardons plus en détail le cas suédois
Réforme de l'Etat : le cas suédois peut inspirer la réforme
en France.
Il s'agit, on l'a vu plus haut d'une réaction, à partir de 1991,
à la situation de cette dette publique et de déficits excessifs
de la Suède au début des années 1990. Cette réforme vise à accroître
l'efficacité, la contrôlabilité, la productivité des administrations
:
La structure est la suivante : l'administration suédoise est
divisée en 13 ministères et 300 agences. Les agences sont soit
publiques soit de capital mixte (Télécom, Poste). Certaines
fonctions ont été privatisées. Les ministères sont très petits
: 99 % des employés du secteur public sont dans les agences.
Les ministres n'interviennent pas dans la gestion des agences
: ils font l'interface entre les agences et les politiques.
Les dirigeants des agences sont responsables de la gestion.
Les directeurs généraux des agences sont nommés, le plus souvent
par le ministre en charge, pour 7 ans, et ne sont en général
pas renouvelés. Le recrutement des directeurs généraux est complètement
diversifié (autres agences, secteur privé).
Le fonctionnement peut être décrit comme suit. Chaque agence
reçoit du ministre qui la suit des objectifs de résultats et
des objectifs de reporting, fixés sur la base d'une lettre d'intention
fournie au détail par l'agence. En fonction de ces objectifs
généraux, les agences soumettent un budget et des mesures de
performance au Gouvernement et au Parlement pour approbation.
Il y a alors définition précise d'objectifs opérationnels et
d'indicateurs de mesure de performance. Les résultats sont suivis
sur une base pluriannuelle et les budgets basés sur les dépenses
futures impliquées pendant plusieurs années par une décision.
Cette procédure budgétaire et de reporting est donc effective
par fonction (agence) et non par ministère.
Le fonctionnement financier a aussi été réformé. Pour faire
face à leurs coûts d'exploitation, les agences disposent de
ressources propres et de financements publics. Si les agences
dépassent leur budget d'exploitation, elles doivent emprunter
auprès du gouvernement, paient des intérêts et doivent rembourser
ces emprunts. Les investissements sont financés par des prêts
du Swedish National Debt Office, qui joue le rôle de banquier
auprès des agences. Les agences ont une comptabilité d'entreprises
(avec recettes - dépenses, actif - passif), et de plus publient
le suivi de leurs objectifs financiers et opérationnels. Les
résultats financiers et en termes d'objectifs sont audités par
le National Audit Office, qui donne un rating aux agences sur
la qualité de leurs reportings.
La gestion des ressources humaines a été complètement décentralisée.
Chaque agence est responsable pour le recrutement, l'avancement,
le licenciement (avec préavis) de ses salariés. Il n'y a plus
de fonctionnaires au sens général. Les négociations salariales
sont faites au niveau de chaque agence, qui a des règles de
rémunération qui lui sont propres ; les échelles salariales
générales ont été abolies. Les rémunérations sont liées à la
performance : 90 % des salariés des agences ont une rémunération
individualisée.
Cette décentralisation et cette responsabilisation de l'Etat
permettent de réaliser des gains de productivité considéórables
dans l'Etat ; seuls à mêmes de permettre à la fois de réagir
à la concurrence fiscale et d'accroître les dépenses publiques
indispensables.
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