Le rôle des Parlements nationaux dans
le Traité constitutionnel
Les parlements nationaux s'inquiètent de la place qui leur
sera accordée dans le processus institutionnel communautaire.
Eclairage.
Parmi les nombreuses critiques qui reviennent souvent sur
le devant de la scène, on parle du rôle et de la place des parlements
nationaux dans le processus décisionnel européen. Edouard
Balladur s'en était fait l'écho en janvier dernier avec
un amendement dans lequel il posait la question du pouvoir du
parlement en matière européenne (voir Tribune - Revue Parlementaire
n°876). Pour la Commission européenne, l'inquiétude suscitée
par le projet de Traité constitutionnel n'a pas lieu d'être.
Aujourd'hui, souligne t- elle, "Les parlements nationaux
ont un rôle relativement faible dans le processus institutionnel
communautaire". Cependant, deux outils permettent aux parlements
nationaux de participer actuellement au processus. Depuis 1989,
les députés des commissions compétentes des parlements nationaux
ainsi que du Parlement européen se réunissent semestriellement
au sein de la Conférence des organismes spécialisés dans les
affaires communautaires (COSAC). Celle-ci, depuis le traité
d'Amsterdam, peut soumettre toute contribution qu'elle juge
appropriée aux institutions de l'Union et examiner toute proposition
d'acte législatif en relation avec la mise en place d'un espace
de liberté, de sécurité et de justice. Concernant l'information,
"un protocole sur le rôle des parlements nationaux" a
été annexé au traité sur l'Union européenne par le traité d'Amsterdam.
Il précise quelles informations doivent impérativement être
transmises aux parlementaires nationaux. Ainsi, les livres blancs,
les livres verts, les communications et les propositions législatives
doivent obligatoirement être transmis.
Voilà ce qui avait cours aujourd'hui. "Le Traité constitutionnel
renforce considérablement le rôle des parlements nationaux,
notamment par le biais de l'instauration du mécanisme d'alerte
précoce" explique t-on au sein des instances européennes.
Une innovation est même qualifiée de "majeur". Le Traité
constitutionnel suggère que les parlements nationaux soient
directement associés au contrôle de la bonne application du
principe de subsidiarité.
Ceux-ci sont désormais en mesure d'alerter publiquement les
institutions européennes, mais aussi leur propre gouvernement,
sur tout projet d'acte législatif européen qui ne leur paraîtrait
pas respecter le principe de subsidiarité. Pour ce faire, ils
disposent d'un délai de six semaines à compter de la date de
transmission d'un projet d'acte législatif européen. Ainsi,
chaque parlement national pourra réexaminer ces projets et émettre
un avis motivé "s'ils considèrent que le principe de subsidiarité
n'a pas été respecté". Si un tiers des parlements partagent
le même avis, la Commission ou l'institution de laquelle émane
le projet devra réexaminer sa proposition. Ce seuil est d'au
moins un quart lorsqu'il s'agit d'une proposition de la Commission,
ou d'une initiative émanant d'un groupe d'Etats membres dans
le cadre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice.
A l'issue de ce réexaminer, la Commission ou toute autre institution
concernée peut décider soit de retirer sa proposition, soit
de la maintenir ou de la modifier. Elle doit motiver son choix
quoi qu'il arrive.
Ce renforcement du principe de subsidiarité et du rôle actif
des parlements nationaux passe par des efforts d'information
et de transparence vis-à-vis des parlements nationaux (transmission
des propositions de la commission…). La Constitution impose
que la Commission envoie tous ses projets d'actes législatifs
ainsi que ses projets modifiés aux parlements nationaux des
Etats membres en même temps qu'au législateur de l'Union. Dès
leur adoption, les résolutions législatives du Parlement européen
et les positions du Conseil des ministres doivent également
être envoyées part ceux-ci aux parlements nationaux. Il est
également prévu que lors des cas d'urgence exceptionnelle où
la Commission ne procède pas à des consultations publiques,
elle soit tenue de motiver une telle décision dans sa proposition.
Au-delà de la transmission directe des documents de consultation
de la Commission (livre vert, livre blanc…), la Commission doit
également envoyer aux parlements nationaux le programme législatif
annuel, "tout instrument de programmation législative ou
de stratégie politique qu'elle présenterait au Parlement européen
et au Conseil", les projets d'actes législatifs européens
(la Commission doit les transmettre directement aux parlements
nationaux en même temps qu'au parlement européen et au Conseil.
Dans ce même registre, le Conseil des ministres doit envoyer
aux parlements nationaux ses ordres du jour, les procès-verbaux
des sessions (qu'il doit également transmettre au gouvernements
nationaux), les projets d'actes législatifs émanant d'un groupe
d'Etats membres, de la Cour de Justice, de la Banque centrale
européenne ou de la Banque européenne d'investissement. Le Parlement
européen doit, quant à lui transmettre ses projets d'actes législatifs
et la Cour des comptes est désormais tenue d'envoyer son rapport
annuel.
Ces nouvelles dispositions permettront aux parlements nationaux
d'assurer un contrôle politique qui garantit que la Commission
ne prend pas des initiatives pour lesquelles elle n'est pas
compétente, tout en évitant de nuire à son droit d'initiative
et de ralentir le processus législatif.
Le processus de participation à la prise
de décision communautaire en France
LE SGCI
Le Secrétariat général du Comité interministériel pour les questions
de coopération économique européenne (SGCI) est, pour la France,
le destinataire prioritaire et obligé de toutes les propositions
de textes normatifs, juridiques, rapports, documents qui émanent
des Institutions communautaires. Placé sous la tutelle directe
du Premier ministre, il est l'outil central d'élaboration de
la position française dans les négociations communautaires.
Cette institution aussi est le lieu charnière du dialogue inter-institutionnel
français, entre les ministères à Paris, et entre Paris et la
Représentation permanente à Bruxelles.
Rôle du SGCI
Le SGCI assure essentiellement une mission de coordination interministérielle
dans la préparation et la mise en œuvre des politiques communautaires
ou de l'Union, ainsi que le traitement du contentieux devant
la juridiction communautaire :
• il est chargé d'élaborer les instructions et les orientations
fixant les positions de la délégation française au Conseil des
ministres de l'UE et dans les organes communs prévus par les
traités
• il prépare les délibérations et les décisions du Comité
interministériel et veille à leur exécution
• il assure la coordination systématique et régulière de
l'ensemble des administrations françaises appelées à participer
directement ou indirectement aux réunions et aux activités de
l'UE
• il est chargé d'envoyer les instructions correspondantes
à la Représentation permanente de la France auprès de l'UE
• il est chargé des relations avec l'OCDE.
Qu'il s'agisse de documents préparatoires ou de décision finales,
dans l'ensemble des domaines de l'action communautaire, ils
transitent tous par le SGCI, à l'exception des textes relatifs
à la coopération politique, qui sont adressés au ministère des
Affaires étrangères, et des textes concernant les Conseil européens,
qui sont destinés à la Présidence de la République et au ministère
des Affaires étrangères.
LA REPRÉSENTATION PERMANENTE DE LA FRANCE À BRUXELLES
La Représentation permanente de la France auprès de l'UE a pour
mission de défendre les intérêts de la France dans les différentes
institutions et organes de l'UE.
Son rôle
Il s'exerce essentiellement au niveau :
• du Conseil des ministres (dans les groupes de travail,
les COREPER I et II et au Conseil)
• de la Commission parfois (dans les réunions des comités
de gestion ou de réglementation) o du traitement de l'information
: la RP recueille toutes les informations en provenance des
Institutions européennes, les traite et les diffuse auprès des
administrations nationales concernées.
Fonctionnement Lorsqu'elle négocie au sein du Conseil ou avec la Commission,
la Représentation permanente agit en nom et place des instances
gouvernementales françaises dont elle reçoit les instructions
par le canal du SGCI.
LES ADMINISTRATIONS CENTRALES
Au niveau des administrations centrales, l'organisation varie
fortement en fonction de l'importance et de la nature de l'interférence
entre l'activité du ministère et la norme européenne, des traditions
du ministère et des choix politiques d'organisation des ministres
successifs.
Certains ministères ont mis en place des cellules spécifiquement
européennes et/ou internationales (ministères de l'Emploi et
de la Solidarité, de l'Intérieur, de la Justice…) ; d'autres
ont préféré que chaque Direction s'organise pour intégrer la
négociation européenne à son activité (ministère de l'Economie
et des Finances).
L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET LE SÉNAT
Les débats autour du Traité de Maastricht ont été l'occasion
pour le Parlement de renforcer sensiblement ce contrôle et de
lui conférer un caractère constitutionnel. Les Assemblées subordonnèrent
l'adoption de la réforme de la constitution que la ratification
du traité impliquait à l'instauration d'un droit d'être informées,
avant leur transmission au Conseil, des propositions d'actes
communautaires comportant des dispositions législatives, et
de voter des résolutions à leur sujet, même hors session. C'est
l'article 88-4 de la constitution inclus dans le titre XV intitulé
"Des communautés européennes et de l'Union européenne",
modifié par la révision constitutionnelle du 18 janvier 1999
permettant la ratification du traité d'Amsterdam. L'article
88-4 dispose que "Le Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale
et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'UE, les projets
ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'UE
comportant des dispositions de nature législative. Il peut également
leur soumettre les autres projets ou propositions d'actes ainsi
que tout document émanant d'une institution de l'UE. Selon les
modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions
peuvent être votées, le cas échéant en dehors des cessions,
sur les projets, propositions ou documents mentionnés à l'alinéa
précédent". Mais ces résolutions, votées séparément par
chacune des assemblées, ne lient pas juridiquement les ministres.
Pour être efficace, cette mesure, destinée à renforcer le contrôle
du parlement sur le Gouvernement dans son action communautaire,
nécessite une coopération entre d'abord les deux assemblées
et ensuite entre le Parlement et le Gouvernement. C'est donc
seulement si le Gouvernement partage l'opinion du Parlement
que les résolutions influenceront l'attitude des ministres devant
les instances communautaires.
Structure de la commission des Affaires européennes dans les
deux assemblées :
- Sénat: la "délégation pour l'Union européenne" est
dotée d'une structure transversale et composée de 36 membres.
Les députés français du Parlement européen peuvent participer
à ses travaux à titre consultatif.
- Assemblée nationale: composée de 36 membres, la "délégation
pour l'Union européenne" repose sur une structure transversale.
Les eurodéputés français sont invités à venir exprimer leurs
points de vue. Les commissions permanentes sont, chacune dans
leurs domaines de compétences, habilitées à se saisir du suivi
des affaires européennes et peuvent être appelées à donner leur
vue sur les projets d'actes européens.
TRANSPOSITION DES TEXTES COMMUNAUTAIRES PAR LE PARLEMENT FRANÇAIS
- Assemblée nationale: la transposition est du ressort des commissions
permanentes. La "délégation pour l'UE" se réunit une
fois par semaine pendant chaque session du Parlement. Elle étudie
les projets de lois et les informations écrites du gouvernement,
organise des auditions du ministre et des experts. Toute déclaration
d'exclusivité nationale oblige le gouvernement à ne pas voter
le projet examiné au Conseil de l'Union européenne tant que
la réévaluation n'est pas terminée. La délégation est saisie
de 2000 à 2 500 documents, transmis par le gouvernement et sélectionnés
par le président de la délégation avec le soutien du secrétariat.
Environ 1200 d'entre eux font l'objet d'un examen particulièrement
détaillé.
- Sénat: la transposition revient aux commissions permanentes,
la "délégation pour l'Union européenne" examine les projets
des institutions européennes et les directives, tout en suivant
les activités de l'UE. La délégation se réunit une fois par
semaine pendant la session du Parlement. C'est elle qui prend
une décision et qui la réalise, éventuellement initie la décision
d'une commission permanente ou du Sénat.
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