Le Projet de Loi sur l'Eau, source d'avancées
ou de discorde ?
Le 14 avril dernier, le Sénat a adopté en première lecture
la réforme des redevances sur l'eau après huit ans de laborieuses
négociations. Objectif de ce projet de Loi sur l'eau et les
milieux aquatiques : parvenir à "un bon état écologique des
eaux" en 2015.
Dans le cadre de la directive européenne du 23 octobre 2000
établissant les lignes d'une politique commune dans le domaine
de l'eau, la France, comme les autres Etats membres, est tenue
de poser en concertation avec le public les normes nécessaires
pour concilier préservation du milieu et satisfaction des usagers.
En effet, malgré les mesures successives prises depuis 1964,
la situation de la France dans ce domaine n'est pas encore satisfaisante.
Jusqu'à présent, la politique de l'eau française s'est appuyée
sur trois dispositions législatives principales. La Loi du 16
décembre 1964, dessinant une gestion de l'eau très décentralisée,
établit la lutte contre la pollution par bassin à travers le
réseau des Agences de l'eau. Une Loi de juin 1984 s'attaque
à la préservation des milieux aquatiques et du patrimoine piscicole,
quand la Loi du 3 janvier 1992 consacre l'eau comme "patrimoine
commun de la Nation". La directive cadre européenne de 2000,
véritable outil pour le développement durable dans le domaine
de l'eau, complète à propos l'approche nationale en en précisant
les moyens d'action et les échéances concrètes : elle est transposée
en droit français par la Loi du 21 avril 2004. La directive
cadre prévoit une consultation du public sur les enjeux importants
liés à l'eau et sur le programme de travail s'y rapportant.
En organisant cette concertation citoyenne du 2 mai au 2 novembre
2005, la France est le dernier Etat de l'Union à se mobiliser.
En dépit de cet arsenal juridique, l'objectif de "bon état"
des eaux n'est aujourd'hui atteint que sur la moitié des points
de suivi des eaux superficielles et côtières… Le bilan 2002
de l'Institut Français de l'Environnement fait état de la présence
de pesticides dans 80% des stations en eau de surface, et 57
% en eau souterraine. 50% territoire national est classé en
"zone vulnérable" : la concentration des eaux en nitrates
y atteint un seuil critique de 40 mg/l. Et dans nombre de régions
du territoire, des déséquilibres notoires entre les besoins
et les ressources en eau portent préjudice tant aux activités
économiques qu'à l'équilibre écologique.
Pas étonnant donc que cinq condamnations de l'Etat Français
soient actuellement en cours d'exécution devant la Cour de Justice
de l'Union…
Et si on ne peut pas nier certains acquis positifs (l'existence
d'agences de l'eau financièrement autonomes, des outils solides
de planification pour la gestion des ressources, une approche
écosystémique de la gestion des milieux aquatiques et un régime
de police de l'eau complet), le dispositif du service public
de l'eau et de l'assainissement reste d'une complexité excessive.
Encadrement insuffisant des redevances des agences de l'eau
au regard des exigences constitutionnelles, empilement sans
mise en cohérence de strates normatives, organisation institutionnelle
datée… le système français, certes assez bien adapté pour répondre
à des questions ponctuelles où les responsabilités sont clairement
identifiables, a montré ses limites dès lors que les enjeux
se globalisent.
Mais si le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques
tente de répondre à ces insuffisances, il soulève déjà la critique.
Dans un dossier où s'étaient noyés ses prédécesseurs Dominique
Voynet, Yves Cochet et Roselyne Bachelot, le Ministre
de l'Ecologie Serge Lepeltier se satisfait de voir enfin
finalisé ce texte, qui porte tant sur les outils réglementaires
que sur les aspects institutionnels ou financiers de la politique
de l'eau. Pourtant, les cinquante articles du projet de loi
suscitent déjà un flot d'inquiétudes. Les élus de l'opposition
dénoncent les "insuffisances" du texte : au nom du PS,
Nicole Bricq regrette notamment que cette loi "ne
soit pas la réforme profonde que l'on devait attendre".
Plusieurs points du projet électrisent le débat : le rôle respectif
des élus, des usagers de l'eau et des fonctionnaires dans les
comités de bassin, la responsabilité des industries agroalimentaires,
… Mais s'il y a "de l'eau dans le gaz", c'est principalement
sur le thème de la contribution agricole. Selon l'association
de consommateurs UFC-Que Choisir, l'agriculture est à la source
de 74% des pollutions par nitrates, et achète 90% des pesticides
qui contaminent les eaux françaises. L'accroissement des taxes
imposées aux agriculteurs devait donc être au cœur du projet
de loi… mais a été abandonné. Considérant finalement qu'une
redevance sur les fertilisants azotés n'apporterait pas de réponse
satisfaisante, le Gouvernement préfère en effet compter sur
la réforme de la PAC, qui instaure des pénalités financières
si les agriculteurs ne respectent pas certaines règles environnementales,
pour favoriser les bonnes pratiques agricoles. Les sept redevances
prévues par le texte de loi pour être perçues par les six agences
de l'eau resteront donc couvertes à plus de 80% par les ménages.
Et ce même si la part assumée par les agriculteurs doit passer
de 1 à 4%, notamment par la transformation de la taxe générale
sur les activités polluantes (TGAP) en une redevance… L'UFC-Que
Choisir réagit à ces disproportions : le projet de loi "bafoue
la Charte de l'Environnement" adoptée par le Parlement le
28 février, dont l'article 4 prévoit que "toute personne
doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à
l'environnement". La pérennité de ce projet de loi sera
t- elle soluble dans le mécontentement ? Premiers éléments de
réponse début juin, avec la discussion du texte à l'Assemblée
nationale...
L'eau, une priorité de l'Union
Les grandes lignes de la politique européenne de l'eau
L'Union européenne s'intéresse au domaine de l'eau dès le
milieu des années 1970. Les premiers textes se concentrent surtout
sur la protection des eaux utilisées par l'homme : directives
relative à la qualité des eaux brutes superficielles destinées
à l'alimentation humaine (1975), à la qualité des eaux de baignade
(1976), à la préservation des eaux piscicoles (1978) et conchylicoles
(1979) …
Dès la fin des années 1980, les directives adoptées s'attachent
à réglementer les sources de pollution. En 1986 et 1988, le
législateur européen fixe par exemple les valeurs limites au
rejet de substances dangereuses ; en 1991, la directive relative
au traitement des eaux urbaines résiduaires impose aux Etats-membres
des systèmes de collecte et de traitement des eaux domestiques
usées. Le Traité de Maastricht, qui consacre en 1992 les nouveaux
concepts de "développement durable" et de "gestion
globale" donne une nouvelle dimension à la politique européenne
de l'eau.
Texte de référence en la matière, la directive cadre du 23 octobre
2000 établit les grandes lignes pour une politique communautaire
dans ce domaine. Objectif premier : les Etats membres doivent
parvenir d'ici 2015 à un "bon état écologique des eaux".
Dans ce sens, une simplification et une harmonisation des mesures
nationales doivent être effectuées, en concertation à chaque
étape avec les populations des Etats. Les dispositions de cette
directive cadre rejoignent pour beaucoup l'approche développée
en France par la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 : elle confirme
la gestion par bassins et sa généralisation au niveau européen,
réaffirme la place du milieu naturel comme élément central de
la politique de l'eau, et reprend notamment le principe pollueur-payeur.
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