Energie et Collectivités territoriales
La libéralisation, pas la révolution
Depuis le 1er juillet 2004, toutes les collectivités locales
et tous les professionnels peuvent négocier leurs achats d'électricité
et de gaz auprès d'autres fournisseurs qu'EDF et GDF. Mais depuis
l'été, l'heure est davantage aux interrogations qu'à la révolution
gestionnaire. Libéralisation, nouveaux entrants sur le marché
de l'énergie, changement de statut d'EDF, nouvelles procédures
de gestion … comment et pourquoi en est-on arrivé là ? Les collectivités
locales et leurs administrés seront-ils gagnants ?
L'ouverture à la concurrence du marché de l'électricité pose
la question de l'entretien des infrastructures sensibles telles
que les centrales nucléaires. Les logiques de rentabilité et
de profit des entreprises privées nouvellement prestataires
ne seront-elles pas en opposition avec la nécessité d'assurer
la sécurité de leurs clients ?
Dans le cadre de la construction européenne d'un marché unique,
les gouvernements successifs de l'Union ont décidé d'ouvrir
à la concurrence leurs marchés nationaux. Quel tableau dresser
aujourd'hui du marché commun embryonnaire de l'énergie ?
Le calendrier de la libéralisation
En février 1999, c'est la première étape de l'ouverture à la
concurrence du marché de l'électricité. Pour le moment, la liberté
d'approvisionnement est laissée aux "très gros comptes", ceux
qui consomment plus de 100 GWh par an. En mai 2000, le seuil
de consommation est abaissé, intégrant les entreprises qui consomment
plus de 16 GWh par an. Si cela ne concerne effectivement pas
plus de 200 sites en France, cela représente pas moins de 30%
du marché. En février 2003, la même possibilité est accordée
à près de 500 sites dont la consommation annuelle dépasse 7
GWh.
La libéralisation du gaz, quant à elle, a adopté un calendrier
légèrement différent : ouverture le 10 août 2000 pour les très
gros consommateurs (plus de 250 MKWh par an) et août 2003 pour
les clients dont la facture gazière annuelle dépasse les 80
MKWh.
C'est depuis juillet dernier que l'ouverture des vannes de l'électricité
et du gaz sont pratiquement grandes ouvertes. En vertu des dispositions
des directives 2003/54 et 2003/55, l'ouverture à la concurrence
des marchés énergétiques est effective pour tous les clients
non résidentiels (c'est-à-dire l'ensemble de la clientèle professionnelle)
depuis le 1er juillet 2004 et elle le sera pour tous les clients
domestiques à compter du 1er juillet 2007. Depuis le 1er juillet
2004, les petites et moyennes entreprises ainsi que les collectivités
locales françaises peuvent donc choisir leur fournisseur d'électricité,
ce qui revient à ouvrir à 70% le marché à la concurrence. Cela
signifie que 2,3 millions de clients actuels d'EDF se verront
proposer des offres différentes.
Pour tous, l'énergie devient alors un bien marchand comme les
autres, avec des relations fournisseur/client et une volonté
d'obtenir le meilleur rapport qualité/prix.
Un marché européen de l'électricité et du gaz
Cette ouverture à la concurrence doit créer un marché européen
de l'électricité et du gaz.
Pour mettre en place les règles du jeu, il a fallu procéder
à quelques aménagements. Chez EDF et GDF, les deux opérateurs
historiques français, l'Union européenne a imposé une séparation
des quatre grandes fonctions de production, transport, distribution
et fourniture (commerce). Désormais, ces prestations sont assurées
par des acteurs "neutres". Il s'agit de RTE, Réseau de Transport
d'Électricité, qui prend en charge les services concernant la
haute tension, et les GRD (Gestionnaire du Réseau de Distribution)
pour les moyennes et basses tensions. Pour le gaz, l'organisation
est la même avec un gestionnaire du réseau de transport. Une
organisation qui n'est pas sans rappeler la séparation des tâches
SNCF/Réseau Ferré de France. Ainsi, ces gestionnaires uniques
de ces réseaux sont garants de la fluidité du marché et de l'égalité
de traitement entre les producteurs. Une autorité de régulation,
la CRE ou Commission de régulation de l'énergie, veille à la
transparence et au bon fonctionnement de l'ensemble.
Selon la Commission européenne, la libéralisation complète du
marché de l'électricité permettrait d'économiser entre 10 et
12 milliards d'euros. L'ouverture plus large à la concurrence
s'est donc traduite par une hausse considérable du nombre de
sites éligibles, de 3500 à 3.5 millions pour un volume total
de 295 TWh. De ce point de vue, la France se situe au troisième
rang des marchés de l'électricité ouverts à la concurrence.
Les nouveaux concurrents d'EDF-GDF
Du coup, les concurrents d'EDF se bousculent au portillon. Parmi
les plus importants et les plus "menaçants", on doit citer Electrabel
(Suez et Compagnie Nationale du Rhône), Snet (l'électricien
espagnol Endesa et Charbonnage de France), Hew (groupe germano-suédois),
Atel (producteur suisse d'électricité), Poweo et Direct Énergie
(compagnies électriques low-cost), et Gaz de France (prochainement
autorisé à vendre de l'électricité). Au cours de l'année 2003-2004,
le nombre d'acteurs concurrents sur le marché électrique est
cependant resté stable. Mais certains ont des objectifs très
ambitieux et ne manquent pas de les afficher, pour se faire
de la publicité auprès de leurs nouvelles cibles commerciales.
Il en est ainsi d'Electrabel-Suez. Son objectif: prendre 10%
du marché professionnel en France. Electrabel, 150 ans d'existence,
est un groupe totalement privé depuis sa création, doté d'un
parc de centrales nucléaires. En un mot, c'est le numéro 1 de
l'électricité en Belgique et aux Pays-Bas. La compagnie affirme
qu'elle est 10% moins chère qu'EDF et s'engage à poursuivre
dans le chemin de la compétitivité.
En mars 2004, sur environ 70 sociétés, une soixantaine, pour
la plupart européennes, étaient actives sur l'un des segments
du marché électrique. Les évolutions statistiques montrent qu'au-delà
des variations saisonnières, l'ensemble des segments de marché
se développe. Ainsi, le volume global d'activité des concurrents
d'EDF a progressé d'un tiers au cours de l'année 2003.
Libéralisation : le consommateur va-t-il y gagner ?
Comme toujours, on sert au consommateur le dogme selon lequel
la libre concurrence fera baisser les prix et lui profitera
en premier lieu. Mais la déréglementation n'a pas toujours l'effet
escompté sur les prix aux usagers. En Suède par exemple, où
le marché est concurrentiel, une sévère pénurie d'électricité
durant l'hiver 2002-2003 a frappé le pays et a fait flamber
les prix de 250% en un an. Les exemples de pannes en Californie
ou en Italie démontrent que ni les usagers, ni les actionnaires
privés n'y ont trouvé leur intérêt. Ainsi, fin septembre 2003,
l'Italie toute entière a passé une nuit dans le noir le plus
complet. A la même époque, les très nombreuses coupures d'électricité
qui ont touché la Californie à la suite de la décision prise
en 1996 d'ouvrir ce marché à la concurrence ont coûté son siège
de gouverneur à Gray Davis, au profit d'Arnold Schwarzenegger.
Sans compter le fameux black out new-yorkais d'août 2003. Toujours
l'été 2003, en pleine canicule, les fournisseurs espagnols ont
coupé le courant des consommateurs de leur propre pays pour
pouvoir l'exporter au prix fort. L'ouverture du marché français
peut-elle avoir les mêmes conséquences ? Le service rendu sera-t-il
aussi sûr qu'auparavant ? Ne viendrons-nous pas à regretter
les avantages d'antan, comme la continuité du service public
? D'autre part, n'y a-t-il pas de risques à laisser des infrastructures
dangereuses aux mains d'intérêts privés guidés logiquement par
le bénéfice et la rentabilité ?
En effet, on peut craindre que l'actionnariat privé n'ait de
cesse de réclamer des bénéfices immédiats. Or, la production
électrique nécessite des investissements lourds comme la construction
de centrales nucléaires et qui ne deviennent rentables qu'au
bout de 30 ans. Le nucléaire est aussi l'une des énergies les
moins polluantes en ce qui concerne les émissions de gaz à effet
de serre. C'est pourquoi le choix des investissements risque
de se porter sur des usines plus dangereuses pour l'environnement
mais à la rentabilité plus immédiate.
Des prix cassés ?
Quant aux prix, seront-ils revus à la baisse ? Ou verrons-nous,
comme dans le cas des télécommunications, une hausse des prix
notable après les promesses de chute des prix ?
Dans le magazine Achat Public, Henri Fauqué, maire de
Saulce-sur-Rhône et vice-président du syndicat départemental
d'énergie de la Drôme, expliquait l'augmentation actuelle des
prix de l'électricité que les gros industriels subissent depuis
2000 obéit elle aussi aux lois du marché : "La concurrence
fait effectivement baisser les prix quand les entreprises sont
très nombreuses à proposer leurs services sur un même secteur
d'activité. En revanche, lorsque le marché est partagé entre
quelques entreprises seulement et que ces dernières s'adressent
à une multitude de petits consommateurs, la concurrence ne joue
plus et les grosses sociétés s'organisent en oligopole. Ce phénomène
existe dans le secteur de la grande distribution où les hypermarchés,
tels que Carrefour, Intermarché, imposent leurs prix d'achat
aux petits producteurs. L'achat dans les collectivités locales
étant plus éclaté que dans le secteur industriel, on peut imaginer
qu'elles n'auront pas suffisamment de poids pour négocier les
prix. Autant dire qu'une fois le secteur libéralisé complètement
en 2007, ce sera pire car les ménages, à moins de pouvoir s'organiser
en association de défense des consommateurs, auront encore moins
de pouvoir que les collectivités pour traiter avec leurs fournisseurs".
Pour le même magazine, Sébastien Letourneur, Président
de l'UNIDEN, "les cinq plus gros producteurs d'électricité
- le français EDF, les allemands RWE, Vattenfal, EON et le belge
Electrabel - se sont organisés en cartel. Ils se sont partagés
le marché et alignent leurs offres pour proposer aux entreprises
des prix prohibitifs au travers d'une bourse d'échanges. Les
tarifs pratiqués, qui prennent pour référence les prix des producteurs
allemands qui sont les plus chers, n'ont aucun fondement rationnel.
Ils résultent de marchandages entre les uns et les autres. Les
traders, qui travaillent tous pour l'une de ces cinq compagnies,
s'échangent des quantités d'énergie qu'ils nous vendent à prix
d'or sans qu'on ait le pouvoir de négocier et de les contourner",
dit-il. "Les collectivités locales ont raison de s'inquiéter
de l'ouverture à la concurrence. Il n'y a pas de raison pour
qu'elles soient épargnées par ce phénomène
". La libéralisation amènerait-elle donc à l'oligopole et à
la distorsion des prix ? Cette hausse des prix ne favorise d'ailleurs
ni l'ouverture, ni la concurrence. Dans un entretien au Figaro
le 6 janvier dernier, Jean-Michel Glachant, responsable
des recherches en énergie à l'université de Paris-XI, expliquait
: "Le mouvement de fond est à la hausse des prix de l'énergie.
Ce qui suscite une certaine inquiétude des acheteurs et moins
des vendeurs. Si les prix étaient à la baisse, il y aurait plus
de vendeurs qui profiteraient de cette opportunité pour entrer
sur le marché. Quand les prix montent, c'est le contraire. Il
est plus risqué d'entrer sans être producteur. De surcroît,
la France compte un seul très gros producteur, EDF, et un tout
petit, Suez, alors qu'ils sont une bonne demi-douzaine en Allemagne
ou en Grande-Bretagne. Chez nous, il est très difficile pour
une collectivité publique de mettre en cause le champion national".
Dernière question préoccupante : qu'adviendra-t-il de la péréquation
tarifaire appliquée en France ? Cette péréquation permet à tous
les Français de payer l'électricité au même tarif quelque soit
le lieu de résidence de l'usager. Si la dérégulation baisse
les tarifs de certains, elle risque de demander à d'autres des
efforts. En effet, relier au réseau électrique une maison isolée
coûte plus cher que relier un habitant d'immeuble en ville.
Premier bilan depuis le 1er juillet
D'une manière générale et depuis le début du processus d'ouverture
en France en 2000, 13 100 sites ont changé de fournisseur d'électricité,
soit 15 % du volume soumis à la concurrence dans un marché ouvert
aux deux tiers. Globalement, peu de consommateurs ont changé
de fournisseurs, mais il existe des différences notables d'une
source d'énergie à l'autre. La concurrence est moins vive sur
le marché du gaz que sur celui de l'électricité, selon les chiffres
communiqués début novembre par la Commission de régulation de
l'énergie (CRE), le "gendarme" du marché de l'énergie. En revanche,
pour le gaz, seulement 112 sites ont changé de prestataires,
soit 11% du volume, dans un marché ouvert à la concurrence à
70%. Ce n'est pas encore révolutionnaire, mais ces chiffres
montrent néanmoins qu'une transition est en train d'avoir lieu
et que la libéralisation est déjà effective. Pourtant, rien
ne va assez vite pour la Commission européenne. Bruxelles s'est
prononcé le 7 janvier en faveur d'une plus forte mobilisation
des États en ce qui concerne l'ouverture à la concurrence des
marchés du gaz et de l'électricité. La Commission déplore des
infrastructures d'inter-connexion "insuffisantes" entre États
membres ou des problèmes d'indépendance des gestionnaires de
réseaux de transport. "Dans la plupart des pays, plus de
25% des gros clients ont changé de fournisseurs depuis le lancement
du processus d'ouverture des marchés, mais le taux de changement
de fournisseur n'atteint jamais les 50%" a fait remarquer
l'un de ses porte-parole. De plus, un tel changement n'interviendrait
"souvent qu'en faveur d'un autre fournisseur national".
Dans les faits, "la part des fournisseurs étrangers sur les
marchés nationaux est dans la plupart des cas inférieure à 20
%".
Rédiger des cahiers des charges détaillés
Dans le compte-rendu de la discussion au Sénat du budget énergétique
2005, les sénateurs ont commenté une analyse de la CRE concernant
l'évolution des échanges européens depuis l'ouverture à la concurrence
du marché de l'énergie. Ceux-ci expliquent qu'"il est à noter
que les échanges avec les pays frontaliers ont contribué au
développement des concurrents d'EDF puisque le volume des transactions
avec les pays européens a fortement crû. Les exportations de
ces concurrents sont plus importantes que leurs importations,
ce qui met en lumière, selon l'analyse de la CRE, que les concurrents
d'EDF, en net, achètent de l'électricité en France pour la revendre
dans des pays où les prix sont a priori supérieurs. Cette évolution
ne ferait que traduire les conséquences inéluctables liées au
mouvement de libéralisation du marché électrique : les opérateurs
privés tirent partie des différences de prix qui résultent des
insuffisances de capacités de production dans les autres États
de l'Union, ce qui fait reposer une grande partie de la charge
des investissements sur notre pays".
Collectivités territoriales : mode d'emploi
Complexité des procédures, méconnaissance du marché, habitudes
ancrées avec l'opérateur historique : les collectivités locales
s'interrogent sur l'ouverture prochaine des marchés de gaz et
d'électricité à la concurrence. Les élus locaux habitués à un
seul interlocuteur savent qu'ils vont devoir mesurer précisément
leurs besoins et rédiger des cahiers des charges détaillés.
Déjà, des groupements d'achat en matière d'énergie s'organisent
entre collectivités. Les avantages de ce genre de méthode sont
indéniables. En effet, la mise en commun des consommations de
plusieurs structures massifie les volumes, ainsi susceptibles
d'attirer un maximum de candidats. Elle mutualise les coûts
de gestion des procédures (de l'identification des besoins à
la sélection des fournisseurs) et traduit la solidarité entre
entités d'un même territoire. Enfin, elle associe des profils
de consommation différents, en agrégeant des consommations de
jour (bâtiments publics, écoles…) et de nuit (éclairage public,
stades…). La commande groupée permet donc de présenter aux fournisseurs
une courbe de charge (évolution de la consommation dans le temps)
aussi prévisible et lisse que possible. Ainsi, en Île-de-France,
face à l'ampleur de la tâche, un ensemble de communes de 3 millions
d'habitants s'est fédéré pour lancer en commun les appels d'offre
électricité et gaz. L'agglomération grenobloise suit aussi ce
chemin, par le biais d'une consultation qui devrait déboucher
à l'été prochain sur une mutualisation de la demande (cf. notre entretien dans ce dossier avec le député Didier Migaud).
Mais certains besoins sont difficiles à évaluer à l'avance pour
les collectivités. Ce qui coûte cher, c'est l'électricité que
les collectivités doivent acheter au dernier moment, quand les
besoins ont été mal anticipés, ou quand des imprévus surviennent.
C'est pourquoi les grandes villes vont jusqu'à étudier dans
leurs prévisions de consommation le calendrier des matchs de
football et le programme des concerts dans les stades. Une autre
question, liée au problème précédent, est de savoir comment
acheter un bien non stockable, selon des quantités parfois imprévisibles,
dans le carcan du code des marchés publics ? La mise en concurrence
demande des délais et des procédures peu conciliables avec l'urgence
de certaines situations et le caractère indispensable de ce
bien premier, autrefois bien public, qu'est l'énergie.
L'universitaire Jean-Michel Glachant, dans le Figaro
du 6 janvier, explique les réticences des collectivités locales
et leur faible marge de manoeuvre dans la mise en concurrence
des opérateurs : "un groupement de communes qui lance un
appel d'offres peut craindre de se fâcher avec le champion national…
alors que la diversité de l'offre ne permet pas une importante
opportunité de gain, de l'ordre de 2 à 3 % hors TVA. […] En
dehors du prix de l'énergie, il y a un risque réel sur l'entretien
des réseaux". Dans un contexte où les tentations seront
fortes pour les concessionnaires de privilégier une logique
financière et commerciale étrangère aux principes défendus par
les autorités concédantes (qualité, continuité, égalité de traitement,
sécurité), il reviendra aux collectivités locales et à leurs
groupements de veiller à l'entretien et à l'amélioration des
réseaux dont elles sont les propriétaires.
Néanmoins, il existe une collectivité qui a déjà franchi le
pas. Le Syndicat intercommunal d'énergies de la Loire (Siel)
a choisi un opérateur privé. En effet il a lancé en mars dernier
un appel d'offres européen pour plus de 1 million d'euros hors
taxes, réparti sur deux lots géographiques. C'est la Compagnie
nationale du Rhône (CNR), contrôlée par Electrabel-Groupe Suez
qui a remporté le lot Nord, concernant 140 communes et représentant
8 GWh. Il est cependant à noter qu'EDF a conservé le lot Sud
de 10 GWh. D'après Jean-Michel Glachant, l'arrivée des
collectivités locales sur le marché de l'énergie n'aura pas
de véritable conséquence sur les prix : "[…] Les industriels
arrivent parfois à bousculer les prix mais les collectivités
locales ne sont pas aussi agressives. Elles ignorent souvent
leur consommation réelle ou leur type d'abonnement. Elles paient
une facture globale mais qui correspond à des dizaines ou des
centaines de compteurs. Elles laissent EDF service public gérer
leur consommation. Très peu ont le souci de gérer leur demande
ou d'économiser l'énergie".
Réforme du statut d'EDF : de l'EPIC à la SA
Efficace dans sa gestion, vecteur de solidarité pour les plus
démunis, épargnant l'environnement grâce à ses faibles émissions
de gaz carbonique, EDF n'a pas à rougir de son passé et aborde
l'avenir avec d'excellents atouts. L'entreprise n'est-elle pas
en état aujourd'hui d'offrir l'électricité la moins chère, la
plus propre et la plus sûre ? De plus, elle a d'ores et déjà
conquis 40 % de son chiffre d'affaires hors des limites de l'Hexagone,
devenant le leader des ventes d'électricité en Europe.
La réforme d'EDF a été adoptée le 29 juin 2004, actant son passage
d'établissement public à celui de société anonyme. Mais pourquoi
fallait- il réformer le statut d'EDF ? Le changement de statut
n'était pas obligatoire, il est un choix du gouvernement français.
Néanmoins, la Commission européenne ne voyait pas d'un très
bon oeil les "garanties de l'Etat" dont bénéficiaient EDF et
GDF. Par exemple, dans le cas où les deux entreprises empruntaient
et n'étaient pas capables de rembourser leurs dettes, c'est
alors l'Etat qui payait. Elles profitaient également du "principe
de spécialité", la première fournissant de l'électricité, la
seconde du gaz. Dans les autres pays homologues d'EDF et GDF,
les entreprises sont obligées de faire les deux. Ces avantages
créaient des distorsions de concurrence, d'où la décision du
gouvernement. Néanmoins, une partie des députés avaient formulé
ses réserves voire son désaccord quant à la réforme du statut
d'EDF et notamment à l'ouverture de son capital (cf. notre entretien avec Didier Migaud, député de l'Isère). Pour autant,
EDF a de beaux arguments pour passer de son ancienne catégorie
de champion national à la catégorie du dessus, celle de leader
international.
La vulnérabilité du système américain
A la mi-août 2003, un "blackout" a affecté au plus fort de la
panne 50 millions de personnes aux Etats-Unis et au Canada.
L'immense panne s'est très rapidement propagée sur plusieurs
centaines de milliers de kilomètres carrés, dans tout le nord-est
des Etats-Unis et le sud-est du Canada. En quelques minutes,
vingt centrales électriques dont plusieurs centrales nucléaires
ont été arrêtées et isolées du réseau électrique par leur système
de sécurité. Les passagers des métros et des ascenseurs se sont
retrouvés bloqués, les avions cloués au sol, les feux de circulation
éteints. Le réseau électrique américain est peut-être l'élément
le plus vulnérable des installations importantes aux Etats-Unis.
En cas d'incident, les interconnexions entre les réseaux répercutent
les problèmes de loin en loin, et l'électricité doit être produite
en temps réel puisqu'elle ne peut être stockée. Si la production
ou la distribution cessent, l'alimentation s'interrompt immédiatement.
"Selon moi, nous sommes la plus grande superpuissance du
monde, mais nous avons un réseau électrique digne du tiers-monde",
a affirmé à Associated Press, Bill Richardson, ancien
secrétaire d'Etat à l'Énergie sous l'administration de Bill
Clinton, aujourd'hui gouverneur de l'Etat du Nouveau-Mexique.
"Nous avons des lignes de transmission antiques et un système
surchargé qui n'a pas eu de nouveaux investissements. Et nous
n'avons pas de normes obligatoires concernant la fiabilité des
installations". Les Nord-Américains n'ont pu que constater
l'incroyable vulnérabilité de leur système d'alimentation électrique.
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