Le casse-tête turc
Depuis le traité d'association de la Turquie à l'Union européenne
en 1963, et sa première demande d'adhésion à l'UE en 1987, la
Turquie déploie efforts et réformes pour satisfaire les conditions
préalables à l'entrée dans l'UE. Si la vocation européenne de
la Turquie a été confirmée récemment par la Commission, sa future
appartenance à l'Union semble toujours très conditionnelle voire
hypothétique.
Selon un sondage Louis Harris (Libération) réalisé les 8 et
9 octobre, 75,3% des Français voteraient contre l'adhésion d'Ankara
à l'UE en cas de référendum. Mais Jacques Chirac a d'ores et
déjà annoncé, avec Gerhard Schröder, son soutien à la Turquie
en faveur de l'ouverture des négociations d'adhésion.
En 1963, l'accord d'association conclu entre la CEE et la Turquie
insistait dans son préambule sur le fait que "l'appui apporté
par la Communauté économique européenne aux efforts du peuple
turc pour améliorer son niveau de vie facilitera ultérieurement
l'adhésion de la Turquie à la Communauté". Il prévoyait
un renforcement des relations économiques et commerciales, avec
l'objectif d'instaurer en phase définitive une union douanière.
Celle-ci se concrétisa en 1995. Quatre ans plus tard, en décembre
1999, la Turquie obtenait le statut officiel de pays "candidat"
au Conseil européen d'Helsinki. "La Turquie est un pays candidat,
qui a vocation à rejoindre l'Union sur la base des mêmes critères
que ceux qui s'appliquent aux autres candidats".
Ces critères sont ceux de Copenhague, fixés lors d'un sommet
européen dans la capitale danoise, qui s'est déroulé en juin
1993. Leur objectif était de préparer les élargissements à venir.
Le contenu spécifiait que toute "adhésion requiert de la
part du pays candidat qu'il ait des institutions stables garantissant
la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme,
le respect des minorités et leur protection, l'existence d'une
économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face
à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur
de l'Union".
En 2002, le Conseil européen donnait mandat à la Commission
de dresser, d'ici à la fin 2004, un rapport d'évaluation pour
enclencher ou non le processus. Le rapport rendu le 6 octobre,
malgré les insuffisances qu'il souligne, donnait néanmoins le
signal de l'ouverture des négociations d'adhésion, puisqu'il
concluait que la Turquie remplissait les critères de Copenhague.
S'agira-t-il d'un faux départ ? En effet, la présentation du
rapport de la Commission européenne a ouvert une boîte de Pandore
de polémiques dans les États membres, qui fait douter de la
concrétisation de la candidature turque. Pourtant, les Quinze
s'étaient engagés de manière écrite vis-à-vis d'Ankara. Au conseil
européen de 2002, ils avaient ainsi rédigé leur promesse : "Si,
en décembre 2004, le Conseil européen décide, sur la base d'un
rapport et d'une recommandation de la Commission, que la Turquie
satisfait aux critères politiques de Copenhague, l'Union européenne
ouvrira sans délai des négociations d'adhésion avec ce pays".
Le diagnostic de la Commission
Le rapport de la Commission n'est pas idyllique. Néanmoins,
il souligne avec insistance que la Turquie a réalisé plus de
réformes durant ces deux dernières années que pendant toute
la précédente décennie. Il s'agit d'ailleurs de l'un des arguments
des partisans de l'entrée de la Turquie dans l'UE, qui considèrent
qu'il est indispensable d'inciter la Turquie à se réformer et
à adopter les normes et les valeurs occidentales. Le seul moyen
de pression de l'Europe étant sa promesse réitérée de faire
entrer la Turquie dans l'UE, une carotte qu'elle lui tend depuis
maintenant quarante ans.
Le 6 octobre, la Commission Prodi livrait ainsi au public les
résultats du dernier gros chantier de son mandat. Outre ses
réformes législatives, la Turquie était saluée dans le rapport
pour l'amélioration du fonctionnement de son économie de marché,
pour la plus grande transparence appliquée à ses finances publiques
et pour sa meilleure discipline budgétaire.
Mais des problèmes de taille perdurent. C'est le cas de la question
kurde. Depuis la partition de l'Empire ottoman et la création
des États modernes du Proche-Orient après la Première Guerre
mondiale, le peuple kurde a été écartelé entre la Turquie, l'Iran,
l'Irak et la Syrie, mais aussi l'Arménie et la Géorgie. Représentant
25 à 30 millions de personnes, ils seraient 15 à 20 millions
en Turquie selon la Commission européenne, soit près d'un tiers
de la population turque.
Subsistent également, la question de la reconnaissance du génocide
arménien de 1915, l'étanchéité des frontières orientales du
pays et le rôle de l'armée, considérée comme le garant de la
laïcité. La rapport note pourtant que ce "défi offrira des
opportunités importantes" tant à la Turquie qu'à l'UE.
Un processus d'adhésion sous condition
L'étude de la Commission aboutit donc à un "oui" pour ouvrir
les négociations d'adhésion, mais sans date précise. Un "oui"
très conditionnel. En effet, la Commission a assorti ses conclusions
de procédures durcies et de clauses spéciales auxquelles devra
se conformer la Turquie si elle veut devenir membre de l'UE.
En premier lieu, la Commission a prévu une "clause de suspension"
des négociations. Il s'agit d'une sorte de frein d'arrêt d'urgence,
en cas de dérapage des réformes : "Si le processus de réforme
est menacé, le Conseil européen peut, à tout moment, décider
de suspendre ou d'arrêter les négociations". Pour donner
une plus grande marge de manoeuvre aux capitales de l'UE, ce
frein pourra être actionné par la Commission. Il nécessitera
non pas l'unanimité, mais l'accord de la majorité des États
membres.
Plus délicat pour Ankara, la Commission suggère aussi de modifier
les critères d'évaluation des réformes entreprises. Jusqu'à
présent, la Commission et les États membres considéraient qu'un
chapitre était clos lorsqu'il avait été transposé en droit national.
Ce qui rendait l'adhésion quasi inéluctable. Il en sera désormais
autrement : "Un chapitre ne sera considéré comme clôturé
que lorsque l'acquis communautaire est correctement appliqué
sur le terrain".
Ces durcissements des exigences de l'UE reviennent à donner
aux États membres un important droit de veto au cours des négociations.
Enfin, même si la Turquie entre dans l'UE, les pays membres
pourront encore invoquer les clauses de sauvegarde pour fermer
leur marché aux travailleurs turcs par exemple.
La question des "dates turques"
La Turquie, de son côté, a pris la mouche, et manifesté
son indignation de se voir infliger de telles conditions. Elle
récuse toute "condition spéciale", toute procédure qui
ne soit pas ordinairement imposée à un Etat candidat. Pourtant,
elle n'est pas seule à se voir "imposer" une clause de suspension
des négociations d'adhésion : la Croatie aura également à subir
ce régime particulier.
La Commission a passé sous silence la question des dates. Certes,
elle ne relève pas de sa responsabilité. Ce sont les dirigeants
européens qui ont ouvert le dossier turc en 1999 à Helsinki,
c'est à eux de le refermer. Néanmoins, des propositions auraient
pu être formulées. Le Ministre des Affaires étrangères français,
Michel Barnier, avait déclaré, après le rapport de la
Commission : "Ce qui est en cause, le 17 décembre, ce n'est
pas l'adhésion de la Turquie. Il s'agit simplement de savoir
si des négociations d'adhésion qui n'ont jamais été ouvertes
depuis quarante ans seront ou pas ouvertes, à quel moment elles
le seront et selon quelles modalités elles seraient conduites".
Pourtant, la question des "dates turques" est l'étape de départ
de l'adhésion de la Turquie. D'après un diplomate de Bruxelles,
"qui dit démarrage des négociations fixe inévitablement un
cap pour l'adhésion".
Verdict le 17 décembre
Ce sont donc les chefs d'États et de gouvernement des 25 qui
trancheront la question le 17 décembre, lors du sommet européen
de Bruxelles. Dès aujourd'hui, diplomates et experts se prononcent.
Selon eux, les négociations d'adhésion devraient débuter en
juillet 2005. Si certains font courir le bruit que la décision
des chefs d'Etat serait déjà prise, elle est dans ce cas le
privilège de quelques happy few seulement. Pour le grand public,
le débat est virulent et les camps opposés s'affrontent.
D'ores et déjà, deux camps
Il y a les pro-juillet 2005 : Londres, Berlin, Rome, Bruxelles,
et les capitales des nouveaux États membres. Il y a les pro-après
2006 : Paris, Vienne, Copenhague. Les premiers veulent un signal
fort pour la Turquie, le plus tôt possible, début 2005 de préférence.
Les seconds, pour des raisons de politique intérieure, veulent
repousser les échéances. Pour la France, il s'agit notamment
d'écarter la question turque du référendum sur la Constitution
prévue pour l'automne 2005. Les politiques français craignent
un amalgame des deux questions et un rejet global. Un non à
la constitution entraînerait un blocage politique de l'UE, et
le devenir de la Turquie n'en serait que plus problématique.
Dès aujourd'hui, le rapport de force se dessine. Minoritaire
au Conseil, le second camp aura du mal à convaincre le premier.
Les Britanniques semblent décidés à ouvrir les négociations
avec Ankara dès juillet 2005, sachant qu'elles n'aboutiront
pas à une décision effective avant 10 ans, soit en 2015.
Dans tous les cas, quelque soit la date privilégiée, les gouvernements
se prononcent pour une adhésion de la Turquie d'ici 10 ou 15
ans. Or, la plupart des opinions publiques des pays membres
sont contre cette adhésion. D'où les tollés et autres levers
de boucliers qui déferlent depuis le 6 octobre, en France surtout.
La question turque, plus encore que celle de la constitution,
a divisé les partis politiques du pays et initié des clivages
dont on n'aurait pu soupçonner la profondeur, surtout concernant
un sujet européen, qui plus est prévu depuis longtemps sur l'agenda
de l'Union européenne. Bien que la politique étrangère soit
du ressort du chef de l'Etat, les députés refusent de laisser
Jacques Chirac faire un choix qui dépasse, selon eux,
le cadre de son quinquennat*. Les députés de droite, sans craindre
la division, n'ont pas caché leurs attaques. D'aucuns à l'UMP
n'ont pas été moins virulents que le président de l'UDF François
Bayrou dans leurs réquisitoires contre l'ouverture des négociations.
C'est le cas de Nicolas Dupont-Aignan, partisan d'un
référendum immédiat sur la Turquie, ou encore de Philippe
Pemezec, qui a rapidement constitué un groupe de 50 députés
pour réclamer un débat avec vote à l'Assemblée. Finalement,
les députés ont maigrement obtenu de débattre sans voter le
14 octobre dernier. Avec l'espoir que leur prise de position
influence la décision du chef de l'Etat le 17 décembre. Si tel
n'était pas le cas, le risque serait de voir le débat sur la
constitution et le référendum afférent empoisonnés par la question
turque. En attendant, les mêmes interrogations demeurent, côté
PS également. "Dire aux Français qu'on votera dans quinze
ans, dire aux Turcs qu'ils ne sauront qu'après les négociations
si nous sommes d'accord sur le principe, c'est un peu se moquer
et des Français et des Turcs", avait critiqué le député
PS du Val d'Oise Dominique Strauss-Kahn lors d'une interview
sur RTL. C'est dans ce double langage que se nourrissent les
polémiques. Pour Laurent Fabius, député de Seine-Maritime,
"il n'y a pas de précédent d'une négociation qui se soit
ouverte sans qu'elle se soit conclue à terme", c'est pourquoi,
ajoutait-il dans Le Monde, "le référendum proposé par Jacques
Chirac est largement un leurre".
De quel côté géostratégique sera la Turquie ?
Pourtant, la question géostratégique de l'opportunité d'intégrer
la Turquie dans l'UE pour parer la tentation islamiste et les
alliances périlleuses qui s'offrent à ce pays continue de faire
réfléchir les Français et leurs élus. Les politologues confirment
qu'un refus de la part de l'UE pourrait pousser la Turquie à
se tourner vers ses proches voisins, la Russie et l'Iran. Un
dilemme auquel le Conseil de l'Europe devra donner un début
de réponse, le 17 décembre.
Catherine Laurent
* Le chef de l'Etat a déclaré publiquement et conjointement
avec Gerhard Schröder, son soutien à l'ouverture des négociations.
La Commission distribue les bons et les mauvais points à
la Turquie
Les avancées de la Turquie
• La Commission a noté les efforts importants de la Turquie
dans la mise en place des réformes politiques, citant en particulier
la réforme du Code pénal, bouclée le 26 septembre dernier.
• Pour la première fois, un civil plutôt qu'un militaire
a été nommé secrétaire général du Conseil de sécurité nationale.
• En janvier 2004, la Turquie ratifiait la convention européenne
des droits de l'homme, abolissant par là même la peine de mort.
• La langue kurde est désormais officiellement autorisée.
Les insuffisances du régime
• Les réformes ont besoin d'être davantage consolidées.
L'application du droit des femmes, des minorités religieuses,
mais aussi des syndicats, n'est pas encore effective.
• La politique de " zéro tolérance " à l'égard de la torture
doit être renforcée. Des pratiques intolérables ont été signalées
dans certains commissariats d'Anatolie.
• Les questions kurde et chypriote ne sont pas solutionnées.
L'intégration de la population kurde au sein de la Turquie,
la libre expression de sa culture et l'exercice de ses droits
restent un problème récurrent. Enfin, la question chypriote,
qui semblait sur le point d'être réglée cette année, reste en
suspens elle aussi. Elle aussi fait partie des exigences fondamentales
pour l'ouverture des négociations.
• Le rapport de la Commission conclut : "Il faudra du
temps avant que l'esprit des réformes ne se reflète totalement
dans les attitudes des corps exécutifs et judiciaires, à tous
les niveaux, à travers le pays".
Les Critères de Copenhague en détail
Le Conseil européen de Copenhague en juin 1993 a défini les
critères auxquels les pays candidats doivent satisfaire avant
leur adhésion.
• Critère politique : l'existence d'institutions
stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les
droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection.
• Critère économique : l'existence d'une économie
de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la pression
concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union
européenne.
• Critère de la reprise de l'acquis communautaire :
la capacité du pays candidat à assumer les obligations de l'Union,
et notamment de souscrire aux objectifs de l'Union politique,
économique et monétaire. Lors du Conseil européen de Madrid
(décembre 1995), il a été précisé que la reprise de l'acquis
communautaire et son application étaient également des conditions
d'adhésion.
Chronologie des rapports UE-Turquie
1963 : Accord d'association
L'accord d'association conclu entre la CEE et la Turquie reconnaissait
dans son préambule que "l'appui apporté par la Communauté
économique européenne aux efforts du peuple turc pour améliorer
son niveau de vie facilitera ultérieurement l'adhésion de la
Turquie à la Communauté". Il prévoyait un renforcement des
relations économiques et commerciales, avec l'objectif d'instaurer
en phase définitive une union douanière.
Avril 1987 : Première demande d'adhésion de la Turquie.
31 décembre 1995 : Union douanière. L'union douanière
prévue dans l'accord de 1963 entre en vigueur. Elle comprend
:
- La libre circulation des marchandises et une politique commerciale
favorable : une politique commune de préférences tarifaires
est établie.
- Des dispositions douanières ainsi que le rapprochement des
législations pour faciliter les échanges, dans les domaines
de la propriété intellectuelle, industrielle et commerciale,
de la concurrence et de la fiscalité.
Décembre 1999 : La Turquie est reconnue comme officiellement
"candidate"
La Turquie obtient le statut de candidat lors du Conseil européen
d'Helsinki. L'UE déclare que "la Turquie est un pays candidat,
qui a vocation à rejoindre l'Union sur la base des mêmes critères
que ceux qui s'appliquent aux autres candidats".
Décembre 2002 : l'UE fixe un rendez-vous pour 2004
Le Conseil européen de Copenhague fixe une clause de rendez-vous
: "Si, en décembre 2004, le Conseil européen décide, sur
la base d'un rapport et d'une recommandation de la Commission,
que la Turquie satisfait aux critères politiques de Copenhague,
l'Union européenne ouvrira sans délai des négociations d'adhésion".
Juin 2003 : Convention sur l'avenir de l'Europe
La Turquie y assiste en tant qu'observateur. Elle obtient, lors
du Conseil européen de Thessalonique en juin 2003, d'assister
à la conférence intergouvernementale sur les institutions comme
observateur.
12 décembre 2003 : Avis du Conseil européen
Le Conseil européen souligne que, si les progrès accomplis "ont
rapproché la Turquie de l'Union […], de nouveaux efforts soutenus
doivent toutefois être consentis" par les autorités turques,
notamment pour respecter les critères politiques de Copenhague.
6 octobre 2004 : Rapport et recommandations de la Commission
En rendant son rapport sur la situation turque, la Commission
européenne a apporté une "réponse positive" sur le respect
des critères de Copenhague, et une recommandation positive quant
à l'ouverture des négociations avec la Turquie.
17 décembre 2004 : Conseil européen
Le Conseil européen du 17 décembre 2004 devrait se prononcer
sur l'opportunité d'ouvrir des négociations d'adhésion avec
la Turquie, prenant en considération l'avis exprimé par la Commission
européenne sur la satisfaction des critères politiques de Copenhague.
Les chefs d'Etat et de gouvernement se prononceront de manière
collective et unanime.
Comment intégrer le géant Turc ?
Les réticences face à l'intégration de la Turquie viennent du
fait que la Turquie est un pays pauvre, de 72 millions d'habitants,
et à 99 % musulman. Cependant, la population turque soutient
massivement le système laïc qui, bien qu'inspiré du modèle français,
possède ses particularités. Si la laïcité en Turquie signifie
la relégation de la religion à la sphère privée, les institutions
islamiques restent sous le contrôle de l'Etat. Il n'y a pas
de séparation totale.
L'impact politique de l'adhésion à l'UE : la population
turque atteindra plus de 80 millions d'habitants en 2015, soit
presqu'autant que celle de l'Allemagne, et représentera 14 %
du nouveau total de la population de l'UE. Du fait de la constitution
européenne, la Turquie aura une représentation politique proportionnelle
à sa population. Au Parlement européen par exemple, la Turquie
devrait se voir attribuer le même nombre de sièges que l'Allemagne.
L'impact économique : La Turquie, du fait de son niveau
de vie, bénéficiera durant de longues années de l'aide financière
de l'Union. Mais son potentiel est indéniable et l'adhésion
profiterait énormément à son économie en l'arrimant à un système
stable.
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