“La reprise en main de nos finances publiques
suppose un effort allant largement au-delà de ce qui a été réussi au cours de la dernière décennie”
Par PAUL CHAMPSAUR, Président de l’Autorité de la statistique publique
et JEAN-PHILIPPE COTIS, Directeur général de l’Insee
Notre
pays se
trouve
aujourd’hui
confronté à des
déséquilibres
budgétaires de
grande ampleur.
L’intensité de la
récession mondiale
explique pour une large part l’ampleur de ces
déficits. Elle ne laisse augurer, du moins pour l’Europe,
qu’un retour très progressif à des conditions économiques
plus normales, associé à une certaine atonie
des recettes sociales et fiscales.
Il ne faut donc pas attendre du seul retour de la
croissance la restauration de nos finances publiques.
Comme l’illustrent, par ailleurs, les graves perturbations
qui affectent aujourd’hui les marchés financiers,
les déficits publics constituent aujourd’hui un frein au
rétablissement de nos économies. Ils suscitent des
réflexes de précaution et des inquiétudes qui risquent
de peser durablement sur la demande des
ménages et des entreprises, en l’absence de premiers
signes d’une remise sous contrôle des comptes publics.
Mais, au-delà de la crise, c’est l’insuffisante maîtrise
de nos comptes publics, au cours des trente dernières
années, qui est en cause. Alors qu’à la fin des
années 70, nos finances publiques étaient encore
parmi les plus saines,
leur situation s’est
ensuite dégradée,
comme en témoigne
la montée ininterrompue
du poids de
la dette publique
dans le PIB.
La France s’est ainsi
présentée dans cette
crise avec des finances publiques fragiles, résultat de
trente années de déficits accumulés. Les périodes de
haute conjoncture n’ont pas été utilisées pour réduire
sérieusement les déficits publics comme d’autres
nations ont su le faire.
Notre rapport, que nous résumons ici, porte sur les
30 dernières années et les 10 prochaines. Afin d’aborder
la situation des finances publiques, le mieux est
de commencer par les dépenses qui représentaient
52,8% du PIB en 2008 puis 55,6% du PIB en 2009.
Toutes administrations confondues (centrales, locales,
sociales) la croissance moyenne en volume des
dépenses publiques a été respectivement de 3,2 % sur
la décennie 1978-1988, de 2,5% sur 1988-1998 et de
2,2% sur 1998-2008, dont 1,9% hors intérêts sur la dette.
Le ralentissement est très net pour les administrations
centrales, significatif pour les administrations sociales
et incertain pour les collectivités territoriales.
On peut simuler ce que seraient les évolutions du déficit
public et de la dette publique, au cours de la décennie
2010-2020, sous les hypothèses suivantes :
1. les dépenses publiques, hors intérêts sur la dette,
resteraient à l’avenir, après retrait des mesures de
soutien de la croissance prises en 2008-2009, sur
la même tendance qu’au cours de la dernière
décennie.
2. la législation fiscale et sociale ne serait pas modifiée
(les recettes fiscales et sociales évolueraient sous
la seule influence de l’activité économique). Rappelons
que sur la décennie 1998-2008 les baisses
des barèmes fiscaux et sociaux ont provoqué une
diminution d’environ3 points du taux de prélèvement
obligatoire.
le taux d’intérêt sur l’endettement public, aujourd’hui
très bas, ne remonterait que modérément.
Nous avons retenu trois scénarii macroéconomiques :
l’un, favorable, où la croissance moyenne des dix prochaines
années est de 2,6% l’an, l’autre, pessimiste, où
la croissance moyenne reste à 1,5% l’an, enfin un scénario
intermédiaire où la croissance moyenne s’établirait
à 2% l’an. Dans ce scénario central, on peut considérer que l’évolution macroéconomique résulte d’un rattrapage
partiel mais pas total de l’écart creusé en 2008-
2009 et d’un ralentissement modéré de la croissance
potentielle. Sous ces hypothèses, le poids de notre dette
publique atteindrait 125 % du PIB en 2020. Dans le scénario
le plus favorable, la dette publique approcherait
110 % du PIB en 2020. Elle dépasserait enfin 140 %
du PIB dans le scénario de croissance faible.
Chacun de ces scénarii, s’il était considéré comme
reflétant le cours possible des politiques publiques
auraient des conséquences très négatives sur la crédibilité
de l’union monétaire en raison du gonflement
rapide du poids de la dette publique. La préservation
de la zone Euro appelle donc des efforts importants
de la part de ses membres, efforts de
rigueur dans le cas de la France. Un resserrement
budgétaire peut certes entraîner une perte
d’activité, de nature keynésienne mais l’absence
de redressement pourrait se révéler plus coûteuse
encore, par la montée de l’épargne qu’il
pourrait susciter, ou la forte élévation des prises de
risque et des taux d’intérêt.
La reprise en main de nos finances publiques suppose
donc un effort allant largement au-delà de ce qui a
été réussi au cours de la dernière décennie. Il n’est
évidemment pas question de préciser ici les contours
exacts d’une telle opération ne serait-ce que parce
qu’ils relèvent de choix politiques. Néanmoins, il est
possible de quantifier à grands traits l’ampleur de
l’effort nécessaire.
Pour ce faire il convient de distinguer deux horizons
: l’un distant de quelques années au terme
duquel devrait être stoppée la dérive de la dette et
regagnée la crédibilité de la politique budgétaire française
; l’autre, plus lointain, disons 2020, afin de raisonner
sur la prochaine décennie au terme de laquelle
le poids de la dette reviendrait à un seuil annoncé,
par exemple 90%, et déclinerait de façon que se
reconstituent progressivement quelques marges de
manoeuvre. Le seuil de 90% n’est pas aussi arbitraire
que ce qu’il pourrait sembler. Nous l’avons retenu
parce qu’un seuil beaucoup plus bas, par exemple 60%
paraît hors d’atteinte, même dans 10 ans, et qu’un seuil
sensiblement plus élevé serait perçu, comme incompatible
avec la stabilité monétaire en Europe. Par
ailleurs, l’histoire économique suggère que fort peu
de pays ont réussi à maintenir une croissance normale
après avoir franchi ce seuil.
Afin d’arrêter la croissance du poids de la dette dans
le PIB et sous l’hypothèse favorable où le taux d’intérêt
futur sur la dette ne dépasserait pas le taux de
croissance de l’économie, il faudrait revenir à un solde
primaire nul (déficit public égal au plus à la charge
d’intérêt). Cela représente par rapport à 2010 un
ajustement de l’ordre de 5 points du PIB. Si maintenant
l’on raisonne à horizon 2020 et en supposant
que l’ajustement serait fait sur les dépenses (un ajustement
moindre sur les dépenses devrait être compensé
par une hausse des prélèvements obligatoires)
alors, dans le scénario macroéconomique intermédiaire
(croissance moyenne de 2% sur la décennie
2011-2020), le taux de croissance en volume de la
dépense publique devrait revenir à 0,8% l’an en
moyenne. Toutes les administrations publiques
devraient alors être mises à contribution ; par
exemple l’application de la règle « zéro volume » au
périmètre de la norme élargie de l’Etat (ce qui suppose
notamment une inflexion de la croissance des
pensions des fonctionnaires), ensuite l’ajustement
des déficits structurels des administrations sociales réalisé
sans ressources nouvelles
de l’Etat (ce qui suppose
une réforme des
régimes de retraites
conduisant à un rééquilibrage
durable), enfin une
inflexion des dépenses des
collectivités territoriales notamment pour faire face
à l’arrêt de la croissance des transferts à leur profit.
Le retour à une maîtrise de nos finances publiques et
à des perspectives plus positives appelle une coordination
étroite des diverses composantes des administrations
publiques. Il ne pourra se faire que dans
la durée et au prix d’une très grande continuité de nos
politiques publiques. ¦
