Economiste, Membre du Conseil d’Analyse Économique
Cet article reprend ma note pour la Fondation
pour l’innovation politique*. Il
propose d’inscrire, dans notre Constitution
et dans la LOLF, une règle budgétaire
contraignante de moyen terme, qui s’inspire de
celle adoptée par l’Allemagne en 2009.
L’essence en est :
• Obligation constitutionnelle d’équilibre budgétaire (hors
cycle) pour le PLF à partir de 2018, avec réduction graduelle
des déficits à partir de 2011. Une variante de la
règle propose en plus de sanctuariser les ‘dépenses
d’avenir’ et les ‘dépenses climat’ (à hauteur de 1% à 2%
du PIB), sans altérer l’obligation d’équilibre budgétaire.
• Obligation constitutionnelle d’équilibre budgétaire (hors
cycle) pour le PLFSS à partir de 2013.
• Pour les budgets des collectivités locales, sont proposées
une procédure pour dette excessive et une
procédure de restructuration de dette excessive, celleci
serait analogue à la procédure de sauvegarde pour
les entreprises.
• Un Comité Budgétaire (indépendant ou rattaché au Parlement)
ou la Cour des Comptes estime les soldes budgétaires
hors cycle ainsi que les différentes hypothèses
économiques du PLF et du PLFSS. Il estime aussi la trajectoire
de long terme des déficits et de la dette publique.
Il estime la dette hors bilan des administrations publiques.
Le Parlement débat de ces estimations et scénarios.
• En cas d’exécution de la Loi de Finances en déficit, ce
déficit est amorti sur les PLF des années suivantes. Idem
pour la Loi de Financement de la Sécurité Sociale.
• Des exceptions à la règle d’équilibre budgétaire existent.
En cas de récession. En cas de circonstances exceptionnelles.
En cas de mise en oeuvre de réformes structurelles
qui réduisent la dette hors bilan (réforme des
retraites) ou qui accroissent le potentiel de croissance.
En cas d’investissements en actifs financiers. En cas de
dette publique inférieure à 40% du PIB.
Pourquoi une telle règle ? La stratégie dominante (et historique)
du système politique français est de faire payer
aux générations futures nos baisses d’impôts ou nos augmentations
de dépenses publiques. La principale raison à
une telle règle est de préserver les générations futures de
cela ; n’ajoutons pas une dette publique énorme à la
dette climatique déjà existante. La France, sans règle, ne
réussira pas à retrouver des finances publiques saines. Enfin,
il sera très difficile à la France de maintenir sa crédibilité
financière sans consolidation budgétaire majeure, alors
que l’Allemagne s’y soumet.
Proposition de
Règle Budgétaire
Serait inscrit, en 2010, dans la Constitution,
dans la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF)
et dans la LOLF de la Sécurité Sociale, un texte dont l’essence serait
la suivante.
Serait inséré dans la Constitution un article de type :
« Une loi organique détermine le montant maximal
du déficit des Administrations Publiques, corrigé des
incidences de la conjoncture économique [i.e. le montant
maximal de déficit structurel] ».
Ou bien :
« Une loi organique détermine les conditions de
l’équilibre des budgets des administrations publiques,
corrigé des incidences de la conjoncture économique
[i.e. l’équilibre structurel]».
La LOLF et LOLFSS expliciteraient cet article
de la constitution avec les dispositions suivantes
:
[§1) à 4) : Définition de la règle budgétaire]
§1) Équilibre du PLF : « à partir de [2018], le Projet de
Loi de Finances (PLF) est voté au moins en équilibre.
L’équilibre s’entend par rapport au niveau de richesses
créées [i.e. PIB ou autre] hors incidences de la conjoncture
économique ».
§1 bis) « Un nouveau titre de la Loi de Finances est
créé : ‘Dépenses d’Avenir’, qui bénéficie de la fongibilité
asymétrique des titres de la LOLF ».
« Le titre ‘Dépenses d’Avenir’ est au moins d’Y% du PIB
». [Avec Y ˜ de 1% à 2% du PIB].
2) Équilibre du PLFSS : « à partir de [2013], le Projet de
Loi de Financement de la Sécurité Sociale (PLFSS) est voté
au moins en équilibre. L’équilibre s’entend par rapport au
niveau de richesses créées [i.e.PIB ou autre] hors incidences
de la conjoncture économique ».
§3) Équilibre du budget des Collectivités Locales : « Les
collectivités locales ne peuvent s’endetter que pour financer
des investissements ».
§4) Dispositions transitoires. « De [2011 à 2018], les déficits
publics (PLF + PLFSS) hors cycle économique sont, en
points de PIB, au plus de : » [à répartir entre PLF et PLFSS]
[§5) à 7) : Définition des fonctions du Comité Budgétaire
Indépendant –ou de la Cour des Comptes- dans cette règle
budgétaire].
§5) « Un Comité Budgétaire (indépendant ou rattaché
au Parlement), ou la Cour des Comptes, fournit augouvernement, pour l’année en cours et pour les années
de programmation budgétaire, une estimation du niveau
du PIB et des déficits publics, en termes courants ainsi que
hors incidences de la conjoncture économique. Il fournit
aussi les autres hypothèses économiques [inflation …]. Le
gouvernement prend [ou discute] ces estimations comme
hypothèses dans l’élaboration du PLF, du PLFSS et de ses
programmes de stabilité ».
§5 bis)« Le Comité Budgétaire (ou la Cour des Comptes)
donne un avis sur la composition et sur le volume du titre
‘Dépenses d’Avenir’ inclus dans le PLF ».
§6)« Le Comité Budgétaire (ou la Cour des Comptes) propose
des solutions pour la réalisation des dispositions des
§1 à §4. Le Parlement débat de ces solutions lors du Débat
d’Orientation Budgétaire ».
§7) Dette officielle et dette hors bilan : « Le Comité Budgétaire
(ou la Cour des Comptes) fournit chaque année au
Parlement des prévisions sur l’évolution de la dette publique
sur longue période. Il fournit aussi chaque année des estimations
des engagements et créances hors bilan des administrations
publiques. Le Parlement débat de ces estimations
et prévisions lors du Débat d’Orientation Budgétaire ».
[§8) à 10) : Actions en cas d’exécution des Lois de Finances
en déficit].
§8) Rattrapage. « En cas d’exécution de
la Loi de Finances en déficit, ce déficit est inscrit sur un ‘compte
de contrôle
de la LF’. Lorsque les déficits cumulés inscrits sur ce
compte de contrôle excèdent le seuil de [1%] du PIB, les
montants supérieurs à ce seuil de [1%] du PIB sont amortis
sur les [5 à 10] années suivantes ».
[Texte alternatif en fin
de §8 : « sont amortis sur une durée définie
par le Comité Budgétaire (ou la Cour des Comptes) »].
§9) « En cas d’exécution de la Loi de Financement de la
Sécurité Sociale en déficit, ce déficit est inscrit sur un
‘compte de contrôle de la LFSS’. Lorsque les déficits cumulés
inscrits sur ce compte de contrôle excèdent le seuil de
[0,5%] du PIB, les montants supérieurs à ce seuil de [0,5%]
du PIB sont amortis sur les [5 à 10] années suivantes ».
[Texte alternatif en fin de §9 : « sont amortis sur une durée définie
par le Comité Budgétaire (ou la Cour des Comptes) »].
§10) Collectivités Locales. Procédure pour dette excessive.
« Si l’endettement d’une collectivité locale est jugé excessif
par la Cour régionale des Comptes, une procédure
pour dette excessive peut être lancée par la Cour des
Comptes, qui place alors la collectivité sous tutelle budgétaire
de l’État ».
Procédure de restructuration de dette. « Une procédure de
restructuration de dette est créée [analogue à la procédure
de sauvegarde pour les entreprises]. Elle est mise en oeuvre
si la procédure pour dette excessive est jugée insuffisante
par la Cour régionale des Comptes. La Cour des Comptes
régionale met en oeuvre cette procédure. Pendant la durée
de restructuration de la dette, la collectivité est placée sous
tutelle budgétaire de l’État ».
[§11) à 14) : Définition des exceptions à la règle budgétaire].
§11) Cas de récession : « Cette règle budgétaire (i.e.les §1-
4 et §8-9) ne s’applique pas en cas de récession économique
et lors des N années [N = 2 ou 3] suivant la période de récession.
Le cas de récession et la durée de N années sont définis
par le Comité Budgétaire (ou la Cour des Comptes).
Les déficits accumulés lors des périodes de récession sont
amortis dans les Lois de Finances et les Lois de Financement
de la Sécurité Sociale selon un calendrier défini par
le Comité Budgétaire (ou la Cour des Comptes) ».
§12) Circonstances Exceptionnelles :
« La règle budgétaire concernant la Loi de Finances (i.e.
les §1, 4, 8) ne s’applique pas en cas de circonstances exceptionnelles.
[En revanche, même en cas de circonstances
exceptionnelles, la règle s’applique toujours au PLFSS et
aux collectivités locales] ».
« Le cas de circonstances exceptionnelles est voté par le
Parlement à la majorité simple des Parlementaires inscrits.
Dans ce cas, les déficits accumulés lors des périodes de
circonstances exceptionnelles sont amortis dans les Lois
de Finances suivantes selon un calendrier défini par le
Comité Budgétaire (ou la Cour des Comptes) [ou bien, sont
amortis sur les [5 à 10] années suivantes] ».
« Si le cas de circonstances exceptionnelles est voté à une
majorité qualifiée de [60%] des parlementaires inscrits, les
déficits accumulés lors des périodes de circonstances
exceptionnelles ne sont pas nécessairement amortis dans
les Lois de Finances suivantes ».
§13) Réformes structurelles et déficits. « Si le gouvernement
met en oeuvre des politiques que le Comité Budgétaire
(ou la Cour des Comptes) juge comme augmentant
la croissance de long terme [ex : réforme du marché
du travail, de l’éducation, de l’université ou de la recherche,
réforme sectorielle majeure] ou comme réduisant la dette
hors bilan des administrations publiques [ex : réforme
significative des retraites], alors un déficit du PLF est autorisé
lors de l’année de la mise en oeuvre de la politique
en question et lors de l’année suivante. Le Comité Budgétaire
(ou la Cour des Comptes) publie une estimation
des effets de la mise en oeuvre des politiques en question
; il définit en conséquence le déficit de la Loi de
Finances acceptable lors de l’année de la mise en oeuvre
de la politique en question et lors de l’année suivante ».
§14) Sont exclus du calcul des soldes budgétaires (PLF au
§1 et PLFSS au §2) les investissements en actifs financiers.
Ces investissements en actifs financiers sont soumis, chaque
année, à une revue et à une évaluation indépendantes.
§15) Cette règle budgétaire (i.e. les §1-4 et §8-9) ne
s’applique pas lorsque la dette des administrations
publiques est inférieure à [40]% du PIB. À cet effet, la
dette des administrations publiques est définie selon les
critères européens [i.e. critères de Maastricht] moins les actifs
financiers de l’État estimés à leur valeur de marché. ¦
