• La rédaction même des textes est souvent marquée par un langage très éloigné du langage du droit et proche du discours moral ou littéraire. Or la nature du langage est essentielle, ces textes étant destinés à des procédures contentieuses et judiciaires.
• Les projets de loi présentés au Parlement le sont sous la forme hélas bien connue de l’énoncé des lois précédentes modifiées par le projet : « L’article A est modifié à l’alinéa B et à la ligne C où les mots D, E, F sont remplacés par les mots… Lorsqu’une loi ne comporte que quatre pages, cette formulation peut être acceptée bien qu’elle soit déjà fort contestable. Pour une loi comme Grenelle II – 231 pages – ce procédé devient inadmissible. D’autant qu’il couvre pratiquement toute la législation en vigueur et modifie 25 codes différents, dont une dizaine en profondeur.

• L’absentéisme parlementaire, souvent dénoncé, se double d’un absentéisme en commission tout à fait comparable lorsqu’une loi est trop longue, trop complexe et trop technique.

• Une loi qui compte à peu près autant de décrets que d’articles de loi, est-elle encore un texte réellement législatif ? Le projet Grenelle II ne prévoit pas moins de 113 décrets pour 103 articles, certains décrets ayant d’ailleurs un caractère pluriel : « Des décrets en Conseil d’Etat détermineront…)

• Enfin, le véritable « prurit » législatif qui s’est emparé du gouvernement, et que le Parlement est contraint de suivre, aboutit à voter des lois comportant certaines mesures prévues par des décrets d’application de lois antérieures qui n’ont pas encore été rédigés.

Un projet de loi de 230 pages, le plus long et le plus complexe depuis cinquante ans

Ce projet de loi comporte donc 231 pages et 102 articles. Certains articles sont indiqués comme « nouveaux » et comportent souvent des découpages importants : article 22 nouveau, découpé par exemple en 22 bis, 22 ter, 22 quater, etc. Le parlementaire qui voudrait vraiment faire son travail doit donc examiner non pas 102 articles mais environ 150. Rappelons qu’il est élu pour cela, qu’un Etat de droit est un Etat où le Parlement examine et vote la loi et que de même que nul Français ne doit ignorer la loi, nul parlementaire ne doit ignorer son contenu précis.

Or, pour faire ce travail, le parlementaire doit avoir à sa droite l’ouvrage de 230 pages qui contient le projet de loi et, à sa gauche, une trentaine de codes : ceux de la construction et de l’habitation (dès l’article 1), des impôts (dès l’article 2), de l’urbanisme (dès l’article 5), du patrimoine (dès l’article 13 bis), de l’environnement (dès l’article 15), des collectivités territoriales (dès l’article 16), de l’expropriation (dès l’article 17), le code rural (article 36), le code minier (article 28), le code de la route (article 20), pour ne citer que les principaux codes, ainsi que quelques grandes lois non codifiées comme la loi sur l’eau, la loi d’orientation des transports intérieurs, la loi d’orientation de la politique énergétique, etc.

En outre, 15 autres codes sont cités moins souvent comme : les codes de procédure pénale, de la voirie routière, des ports maritimes, du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, de la santé publique, de l’aviation civile, des postes et communication, du travail, monétaire et financier, du commerce, de la consommation, de la propriété des personnes publiques, des forêts, de la défense…

Sans être provocateur posons simplement cette question : Sur quelques six cents députés, y en a-t-il dix qui ont lu chaque phrase de ces 231 pages et qui les ont lues avec, à leur gauche, les trente codes cités ci-dessus ? Certainement pas. Il faut espérer – mais ce n’est pas certain – qu’au moins quatre parlementaires les ont lues, les rapporteurs généraux de la commission du développement durable, les rapporteurs pour avis de la commission des affaires économiques. Mais l’on peut craindre que pas un seul autre député n’ait fait ce travail. Ni sans doute aucun ministre, aucun directeur de cabinet, aucun président des grands organismes environnementaux concernés comme l’ADEME, l’Agence Nationale de l’Environnement, etc.

Voilà donc un texte fondamental qui modifie lourdement près d’un tiers de la législation française qui sera soumis à six cents députés alors que quatre d’entre eux le connaîtront, une vingtaine ayant participé chacun à une petite partie du travail de commission. Certains auront, ça et là, tenté d’introduire une ou deux modifications au texte dans le chapitre concernant telle ou telle question intéressant leur circonscription et parfois la Nation.

Rappelons pourtant l’importance de ce texte qui prévoit sur onze ans quelques six cents milliards de dépenses, chiffre cité par l’Office Parlementaire d’Evaluation des Choix Scientifiques et Technologiques.

Le nombre de décrets prévus – 113 – retire largement au texte son caractère législatif au profit des administrations

Les décrets d’application prévus sont très nombreux. Beaucoup d’entre eux ont un caractère quasiment législatif. Par exemple, l’article 7 du projet Grenelle II prévoit que des décrets – et non pas un seul – détermineront les conditions d’application de l’article et arrêteront la liste des opérations d’intérêt national mentionnées à l’article X.

L’article 78 prévoit qu’un décret en Conseil d’Etat déterminera les modalités et procédures d’élaboration, de publication, d’évaluation et de révision des plans de traitement des déchets. Ce décret fixe notamment les modalités de la consultation du public, les mesures de publicité à prendre lors de l’élaboration des plans mais aussi lors de leur évaluation. Le décret devra aussi fixer les conditions dans lesquelles le préfet pourra demander aux présidents des conseils généraux ou du conseil régional une nouvelle délibération, la révision de ces plans, etc. Ce texte montre bien que l’administration jouera dans les faits un rôle plus important que le législateur. Certains décrets ont souvent rédigés avec un luxe de détails qui conduit à en faire de véritables articles de loi. Notamment p. 143, p. 176, p. 188, p. 189, p. 192…

Il est clair par ailleurs que ce texte n’a souvent pas été revu par des juristes ou que ceux-ci, effrayés par la complexité du sujet, l’ont abandonné à l’administration. C’est ainsi que certains chapitres prévoient sept ou huit décrets d’application (le chapitre I en prévoit neuf), tandis que d’autres chapitres pourtant essentiels, n’en prévoient pratiquement aucun. C’est le cas du chapitre III où tout le code de l’urbanisme est réformé en 26 pages sans décret d’application.

Le rôle que le Parlement va donner à l’administration est ainsi très variable d’un chapitre à l’autre. Cela peut aussi signifier que l’administration a déjà joué un rôle très important dans la préparation du texte. Dernière remarque : est-il raisonnable dans un Etat de droit de voter en une seule fois, en une huitaine de jours, un texte de 230 pages comportant 150 articles et 113 décrets d’application ?

Le projet Grenelle II va jusqu’à faire voter le Parlement sur des sujets dont des lois précédentes ont prévu qu’ils doivent faire l’objet de décrets… non encore publiés

Le « prurit » législatif français conduit à traiter le même sujet, tous les deux ou trois ans. Dans le domaine de l’urbanisme, la loi Sueur de décembre 2000 a déjà été modifiée trois fois par des projets présentés par M. de Robien, M. Borloo et Mme Boutin. Le projet Grenelle II prévoit de nouvelles modifications beaucoup plus importantes que les précédentes.

L’aspect le plus important de la loi Sueur était la structuration de tout l’urbanisme autour des SCOT et des PLU et la concentration de l’urbanisme opérationnel autour des ZAC publiques. Ces deux aspects ont été très largement remaniés par les lois de 2003, 2006 et 2008. La loi Boutin est notamment assez novatrice pour ce qui concerne les Programmes Locaux de l’Habitat. Les décrets d’application concernant les nouvelles relations à établir entre PLH, SCOT et PLU n’ont encore pas été rédigé alors que la loi Grenelle II traite de la même question dans son article 10. Ce qui est évidemment incohérent. Compte tenu de l’étendue des questions traitées par ce texte, il est peu probable de ne pas y trouver d’autres incohérences.

Le Parlement ayant retrouvé quelques pouvoirs avec la réforme constitutionnelle de 2008, peut-on lui suggérer de découper ce projet de loi en six, correspondant aux six titres actuels du projet ? Et mieux encore en huit pour avoir des textes homogènes. Peut-être pourrait-on alors parler de lois votées en connaissance de cause par des parlementaires ayant lu les textes qui leur sont proposés. ¦