Réforme des collectivités territoriales : l'Europe a-t-elle des choses à nous apprendre ?
Par Céline Moyon, consultante,
Public Evaluation System et Jean-Thomas Lesueur, Délégué général de l’Institut Thomas More.
Alors que la Commission Balladur rendait au président de la République ses conclusions sur la
réforme des collectivités en France, l’Institut Thomas More s’est associé à l’agence de notation
des collectivités françaises Public Evaluation System pour conduire une étude sur l'organisation
territoriale de 12 autres pays de l'Union européenne* . Si "comparaison n’est pas raison", elle est
au moins illustration… Petit tour d’horizon européen.
Après avoir lancé le processus de réforme de l'Etat avec
la RGPP, le président de la République a confié à un
Comité présidé par l'ancien Premier ministre Edouard
Balladur la mission de faire des propositions sur la réforme
des collectivités territoriales. Chacun en connaît les enjeux.
Il nous a paru intéressant de porter le regard au-delà de
nos frontières pour étudier la manière dont nos voisins ont
traité cette question. Le processus de modernisation de l'organisation
à la fois administrative et territoriale de l'Etat a
en effet été engagé dans un certain nombre d'entre eux,
parfois depuis plus de 10 ans, et même dans les pays
réputés les plus centralisés tels que le Portugal ou le
Royaume-Uni. Ce processus couplé à la poussée conjointe
du Conseil de l'Europe (avec la Charte européenne de l'autonomie
locale adoptée en 1985) et de l'Union Européenne
(institution du premier des fonds de la politique régionale
dès 1957 avec le fonds social européen) ont produit sinon
un référentiel commun du moins l'appropriation et l'emploi
d'une même sémantique : autonomie financière, libre
administration, subsidiarité, péréquation, etc.
Chaque pays a bien évidemment une histoire et un système
politique qui lui est propre : une analyse comparative
en la matière n’a pas vocation à favoriser
l’importation de solutions toutes faites, mais vise plutôt
à éclairer les termes du débat français. Comment le
Danemark a-t-il pu passer d'un système à 300 communes
chapeautées par des provinces à un maillage de 99 communes
aux compétences élargies face à des régions
elles-mêmes renforcées ? Comment les départements
roumains gèrent-ils l'aménagement du territoire en l'absence
de régions institutionnalisées ? Comment le gouvernement
fédéral allemand garantit-il à tous ses Länder
des recettes équivalentes en tout point du territoire ?
Comment le système belge fonctionne-t-il administrativement
avec quatre échelons dont deux de même
rang (les communautés et les régions) ? Comment l'Angleterre
a-t-elle entériné dans son organisation un principe
de géométrie variable, distinguant l'urbain du
rural, conférant à Londres un statut ad hoc ? Derrière
ces questions, trois constats peuvent inspirer notre
propre réflexion.
Le nombre des échelons est-il un point de
fixation légitime ?
Parmi les douze pays que nous avons étudiés, aucune
réforme réussie n'a visé l'abolition d'un niveau de collectivité
au profit d'un autre : si les provinces danoises ont été
supprimées par exemple, elles ont été regroupées en
régions plus autonomes vis-à-vis des municipalités et dotées
de compétences élargies, notamment en matière de santé
; les systèmes anglais et portugais ont laissé coexister
l'échelon municipal en charge des compétences " techniques
" – districts et municipios – avec des paroisses infra-municipales,
élues, chargées plutôt d'animer la vie de la collectivité
et de tisser les solidarités. Le nombre d'échelons
ignore la règle de trois : ici et là des systèmes à quatre ou
deux échelons fonctionnent et produisent les trois strates
d'intervention publique territorialisée : celle de la planification
et parfois de la coordination, celle de la fourniture
de services intermédiaires, et celle de la proximité. En
Autriche, les Länder ont créé des "autorités administratives
de districts" en déconcentrant certaines de leurs compétences
tandis que les communes restent cantonnées à leur rôle de
proximité. En Belgique, régions et communautés, institutions
toutes deux de rang régional, ont des compétences
exclusives l'une vis-à-vis de l'autre mais chacune nouent
des partenariats avec les provinces et les communes selon
leur domaine de compétence (la santé pour les premières,
l'enseignement pour les secondes par exemple).
La prééminence du lien citoyen élu peut-il être
un critère de sélection des échelons ?
L'élection des assemblées locales au suffrage universel
direct est souvent retenue comme critère générateur de la
collectivité. Au-delà du mode de scrutin, il ressort de la comparaison
que tous les élus locaux ne bénéficient pas de la
même légitimité auprès de leurs citoyens et face au pouvoir
étatique. Les élus français jouissent ici d'une position
privilégiée : les communes sont dépositaires de fonctions
régaliennes et éminemment symboliques avec la tenue de
l'état civil – les élus locaux sont ainsi les témoins de toutes
les étapes de la vie des individus, de la naissance au
décès en passant par le mariage – et l'organisation de la
police municipale. Seules la Belgique, l'Italie et l'Espagne
ont également confié à l'échelon local une compétence de
police – la compétence incendie et sécurité civile est également
dévolue pour les deux premières.
Dotée d'une identité historique et culturelle, quel que soit
la construction de cette histoire, les institutions locales jouissent
partout d'un crédit auprès des citoyens : on songe naturellement
aux régions espagnoles ou aux Länder allemands,
mais qui peut ignorer les protestations émises en
France quand il s'est agit de supprimer le numéro de
département sur les plaques minéralogiques? En 1998, un
référendum convoquait les Portugais à répondre à la question
suivante : accepteriez vous la suppression des 18 districts
existants pour fonder un dizaine de régions dotées
de compétences traditionnellement assumées par les districts
et appuyées par l'Etat ? Le référendum
s'est soldé par un échec et il
n'existe à l'échelon régional que cinq
entités étatiques déconcentrées.
Inversement, en Angleterre existent, jusqu'en
2009-2010, des Government Office
Regions composées d'agences de développement
et de chambres régionales. Les élus locaux des
districts et des comtés siègent dans ces chambres. Les carrières
politiques locales et nationales se recoupent très rarement
et l'élu local est essentiellement considéré comme un
fournisseur de prestations techniques. Les décentralisations
menées par Tony Blair ont souvent consisté à déléguer des
fonctions d'audit et d'évaluation de compétences toujours
régies et exécutées au niveau national (par exemple la
santé). La réforme des régions prévoit l'abolition des
chambres régionales pour ne laisser que les agences de
développement, entités quasi autonomes sur le plan fonctionnel
mais extrêmement cadrée par l'Etat via ses financements
et la législation en vigueur. Cette réforme s'inscrit
dans le prolongement de l'échec d'un référendum
organisé en 2004 dans le Nord-Est de l'Angleterre : les électeurs
avaient refusé la constitution d'une assemblée élue
au niveau régional.
Spécialisation ou subsidiarité : la fonction
planificatrice et la clause de compétence générale
S'il n'existe pas de dogme en matière de nombre d'échelons,
leur articulation semble se structurer autour de deux
concepts clefs : la spécialisation et la subsidiarité. Ces deux
termes sont trop souvent opposés alors qu’il faudrait voir
entre eux une différence de degré plutôt que de nature.
En Allemagne par exemple, les communes sont en charge de
l'accueil des jeunes enfants ; à l’échelon supérieur, les arrondissements
sont responsables de l'hébergement et le soin des personnes
âgées. Faut-il considérer cette répartition comme une spécialisation
de chacun des échelons ? Ne peut-on pas plutôt
considérer que la garde d’enfants se fait à l’échelon de proximité
quand l’accueil médicalisé de personnes dépendantes requiert
des moyens supérieurs à ceux dont dispose une commune ?
En Italie, les communes sont les pleines dépositaires des
fonctions administratives sociales. Mais quand cette spécialisation
ouvre la possibilité pour ces communes de
déléguer à l'échelon supérieur l'exercice d'une compétence
qui dépasse leur champ d'action, n'y a-t-il pas introduction
d'une dose de subsidiarité ? Le principe de l'intérêt
public local, pilier de notre organisation territoriale, s'accommode
donc aisément de la subsidiarité introduite par
la Charte européenne de l'autonomie locale de 1985.
On a pu lire la Note que nous avons publiée comme un plaidoyer
pour une Europe des régions. Ce n’était pas notre intention,
mais partout nous avons effectivement observé qu'une
instance doit planifier et coordonner les actions des différents
échelons. Comment pourrait-on considérer les collectivités
comme autant d'îlots de souveraineté quand leurs territoires
sont imbriqués? Il ne s'agit pas a contrario de se faire le chantre
de la hiérarchie des échelons et de la mise sous tutelle de
l'échelon local : en Roumanie, en l'absence de régions, les
départements se sont constitués en associations pour coordonner
et planifier l'aménagement du territoire ; en Italie, des
conférences ont été inscrites dans la Constitution pour institutionnaliser
le débat entre régions et Etat, entre régions et
villes et entre les collectivités entre elles. Indépendamment
de la légitimité sur laquelle peuvent s'appuyer diversement
les collectivités, elles ne peuvent aspirer à devenir de pleines
collaboratrices des politiques publiques et des interlocuteurs
responsables de l'Etat que si elles sont associées aux processus
législatifs et y participent de manière constructive.
* Vers quelle réforme des collectivités territoriales en France ? Etude comparative de l’organisation
territoriale dans 12 pays membres de l’UE, Note de Benchmarking N° 2, Institut Thomas
More, Janvier 2009, disponible sur http://institut-thomas-more.org
