Cumul des mandats : un moment de vérité pour la réforme des
institutions
Marion Paoletti, Maître de conférences en sciences politiques
à Bordeaux
Thème récurrent de la vie politique, la nécessité de limiter
le cumul des mandats en France aboutit jusqu'à présent à des
compromis législatifs insatisfaisants parce qu'elle rencontre
l'hostilité majoritaire des professionnels de la politique.
En 1985, l'adoption de la loi a été relativement facile : l'absence
de limitation, alors même que de nouveaux mandats étaient apparus
(Région, Europe), rendait le cumul dysfonctionnel aux yeux mêmes
des titulaires des positions électives. En 2000, la discussion
n'a pas été sans hypocrisie à l'Assemblée Nationale où les députés
récalcitrants savaient pouvoir compter sur l'opposition du Sénat.
Le coeur du cumul n'a pas été touché, le lien député-maire ou
sénateur-président de conseil général n'a pas été rompu en 2000.
En 2003, après application de la loi, seuls 62 sénateurs sur
321 n'exercent que ce seul mandat (19 % des sénateurs) comme
53 députés sur 577 (9%). La loi de 2000 est lacunaire : les
élus locaux trouvent dans l'intercommunalité un échelon de pouvoir
libre de toute incompatibilité. Des cumuls renforcés se mettent
dorénavant en place, articulés sur les intercommunalités et
les postes d'adjoints. Tout ce qui n'est pas explicitement interdit
par la loi devient en quelque sorte obligatoire pour la carrière
politique.
C'est à l'initiative des socialistes qu'ont été votées ces deux
lois. Au sein du parti socialiste, la pression partisane en
faveur du non cumul est élevée, comme le montre la mise avant
du mandat unique pour les députés à l'élection présidentielle
de 2002 et 2007. La force et la faiblesse du parti socialiste
est d'être un parti d'élus locaux. La tension, sur cette question,
entre les valeurs partisanes et les intérêts politiques professionnels
s'y fait particulièrement sentir. La pratique socialiste du
cumul des mandats ne se distingue pas en effet par une éventuelle
exemplarité. Dans l'Assemblée élue en 2007, immédiatement après
l'élection du 18 juin (et tels qu'ils s'affichaient à travers
le trombinoscope de l'Assemblée nationale), les députés sont
seulement 46 en situation de mandat unique[1]. Ce chiffre est
appelé à évoluer, peut-être, par des démissions de mandats locaux
de la part de ceux qui ont fait campagne pour le mandat unique
des députés. Il s'agit particulièrement des femmes socialistes
nouvelles entrantes comme le relève une analyse des professions
de foi à une échelle départementale.
Le cumul vertical des mandats est celui qui favorise une confusion
entre l'intérêt local et national en autorisant tout à la fois
à être président d'une collectivité locale et membre du parlement
national. Les effets délétères de ce type de cumul sont bien
identifiés : absentéisme parlementaire, renforcement de la faiblesse
du Parlement, dépendance accrue des parlementaires à l'égard
de l'exécutif, localisme du Parlement, possibilités de corruption.
La fabrique de la loi nationale par des élus locaux nuit en
priorité à la politique de décentralisation. A l'Assemblée Nationale,
au Sénat et à travers leurs associations corporatives si efficaces
dans le processus législatif sous la Vème République, ce sont
les élus locaux qui contrôlent le processus. Il en résulte une
multiplication des niveaux locaux (on en rajoute sans en enlever
faute de pouvoir le faire), des réformes impossibles (péréquation,
fiscalité, démocratisation réelle), une complexification du
système outrancière.
Le cumul horizontal est celui qui permet au sein des espaces
politiques régionalisés de détenir des mandats dans plusieurs
collectivités locales. L'articulation entre les multiples structures
locales est assurée par quelques super-cumulants à l'ombre desquels
quelques pousses développent des carrières longues. La pratique
déroutante de l'écrêtement liée au cumul des mandats signale
combien les rapports de dépendance pour ne pas dire de féodalisme
sont entretenus.
Enfin, il n'y a aucune limitation dans le temps au cumul des
mandats en France. Le cumul des mandats favorise l'étroitesse
de la classe politique qui a des caractéristiques sociales bien
particulières. En donnant une prime aux sortants cumulants,
le cumul des mandats aboutit à une sous-représentation des femmes,
des Français issus de l'immigration ou simplement d'origine
modeste. La politique se conçoit comme une carrière construite
à partir de cumuls successifs dans le temps. Le cumul induit
ce faisant une coupure entre professionnels de la politique
et profanes. Les professionnels de la politique sont mus par
des intérêts distincts de ceux qu'ils ont vocation à représenter,
ils évoluent rapidement dans un monde à part, celui de la politique.
Le cumul des mandats fabrique des élus débordés, peu à même
d'être des animateurs crédibles du débat et favorise la délégation
aux technocrates de l'ombre présents dans les cabinets.
La professionnalisation politique, phénomène majeur dans nos
démocraties représentatives, constitue un enjeu décisif pour
les citoyens. Historiquement, la professionnalisation accompagne
la démocratisation. L'activité politique professionnelle apparaît
progressivement avec les premiers partis politiques, l'ascension
politique d'hommes peu fortunés, en particulier dans le mouvement
ouvrier, l'investissement à temps plein de la politique, l'instauration
d'indemnités versées aux élus. Liée au départ à un mouvement
d'élargissement de la démocratie représentative, la professionnalisation
politique, qui n'a cessé de s'accentuer, aboutit aujourd'hui
à un resserrement corporatiste de la démocratie représentative.
Il y a désormais des spécialistes des affaires politiques et
du même coup des non-spécialistes, tous les autres, les citoyens.
Il faut garder de la professionnalisation le meilleur et jeter
le pire. Le pire : envisager d'abord l'exercice d'un mandat
au prisme d'intérêts de carrière sans rapport avec le travail
de représentation politique. Le meilleur : pouvoir vivre de
la politique en s'y consacrant à plein temps, acquérir des compétences
dans la gestion des affaires publiques. Si le statut de l'élu
est à approfondir en lien avec la volonté de renouveler constamment
les élus, c'est d'abord sur son volet formation, aujourd'hui
facultatif et parfois fantaisiste.
C'est bien sur le point du cumul des mandats que la réforme
des institutions engagée par le Président de la République au
nom d'une "démocratie exemplaire" connaitra son moment de vérité.
S'agit-t-il de rehausser le rôle du Parlement ? De s'assurer
de représentants qui représentent vraiment ? De réconcilier
les français avec leur démocratie et leurs représentants ?
1. 19 femmes (sur 107), 27 hommes (sur 470). 26 (5 femmes,
21 hommes) appartiennent au groupe de l'Union pour un Mouvement
Populaire (321 membres et apparentés), 16 (12 femmes, 4 hommes)
au groupe "Socialiste, Radical, Citoyen et Divers gauche" (204
membres et apparentés), trois (2 femmes, un homme) au groupe
"Gauche démocratique et Républicaine (24 membres), un homme
au groupe Nouveau Centre (21 membres et apparentés).
Petite bibliographie :
Daniel Gaxie, "Les enjeux citoyens de la professionnalisation
politique", Mouvement, 18, 2001. Patrick Le lidec, "Les maires
dans la République. L'Association des maires de France, éléments
constitutifs des régimes politiques français depuis 1907", Thèse
sous la direction de Jacques Lagroye, Paris I, 1994.
Albert Mabileau : "Le cumul des mandats", Regards sur l'actualité,
mars 1991
Guillaume Marrel : Doctorat de Science politique, Cerat - Grenoble
: L'élu et son double. Cumul des mandats et construction de
l'Etat républicain en France du milieu du XIXème au milieu du
XXème siècle, soutenue à Grenoble le 18 décembre 2003 (direction
: Gilles Pollet)
Yves Mény, La Corruption de la République, Fayard, Paris, 1992.
Marion Paoletti, "les traces du genre dans les professions de
foi des 1er et 2ème tour aux élections législatives de 2007
en Gironde", Congrès de l'Association Française de Science Politique,
module "genre et politique", Toulouse, septembre 2007
Pierre Sadran, "Démocratie locale : les carences de l'acte II",
Cahiers Français, 318, janvier/février 2004
