La réglementation foncière,
cause de la crise du logement
Vincent Bénard*, Collaborateur scientifique de l'Institut
Turgot
Les récentes manifestations des sans-logis le long du canal
Saint-Martin ont constitué le point d'orgue médiatique d'un
nouvel épisode de crise du logement, qui trouve son origine
dans une hausse des prix du logement supérieure de 75% à celle
des revenus depuis 1997. Fait unique, cette hausse touche aussi
bien la ville que les périphéries rurales, même lointaines,
des grandes agglomérations. Une telle augmentation des coûts
du logement déconnectée de celle des revenus est une première
depuis qu'il existe des statistiques immobilières sérieuses
en France.
Nombre d'analyses attribuent ce phénomène à une hausse inhabituelle
de la demande : hausse du nombre de ménages et des incitations
fiscales à la construction - Besson, Robien, Borloo...- et surtout,
division par deux des taux d'intérêt entre 1995 et 2005, qui
a permis aux ménages d'emprunter 50 à 70% de plus à mensualité
égale qu'il y a dix ans. La hausse des prix de l'immobilier
a donc accompagné l'augmentation de solvabilité des ménages
ayant accès au crédit.
Problème : le paradigme "logement cher, crédit bon marché" est
absolument dramatique pour les ménages aux revenus trop modestes
pour accéder au crédit. La presse résonne d'échos de personnes
à faible revenu et de classes moyennes, qui ne peuvent ainsi
se loger convenablement.
Face à cette situation, les solutions prônées par les politiques
de tout bord tentent de corriger les effets d'une hausse jugée
inévitable par des interventions sociales ou légales sur le
marché du logement. Ces interventions témoignent d'une mauvaise
compréhension des mécanismes en cause. En effet, expliquer par
la seule demande une hausse durable des prix est insuffisant.
Sur un marché libre, lorsque la demande commence à augmenter,
le prix de marché fait de même. Cette augmentation adresse aux
offreurs un signal incitatif, et l'accroissement de l'offre
qui en résulte tend à rééquilibrer les prix à la baisse.
Or, le marché immobilier français semble échapper à cette logique.
Alors que la hausse des prix est entamée depuis 1997, la construction
de logements neufs est restée au plus bas jusqu'en 2003. Les
430.000 logements mis en chantier en 2005 restent très éloignés
des maxima atteints en France entre 1970 et 1975 : plus de 500.000
unités annuelles étaient alors livrées, et malgré une forte
demande, les prix restaient alors bas.
Il faut donc comprendre les facteurs qui empêchent l'offre de
retrouver son niveau des années 70. Nous pourrons alors espérer
traiter la crise du logement à sa racine.
15% d'augmentation des prix du neuf s'expliquent par la hausse
des prix de construction: cette donnée ne peut donc en aucun
cas suffire à expliquer la bulle immobilière dans son intégralité.
Si la construction n'est pas le vecteur principal de la hausse,
ce pourrait-il qu'une impossibilité d'adapter la ressource foncière
à l'offre le soit ?
Un observateur candide estimerait une telle chose impossible:
la France regorge de terrains vierges, où seulement 8% de notre
superficie ont été rendus artificiels au cours des siècles passés.
Mais des réglementations limitent la constructibilité légale
du sol. Ces limitations pourraient-elles expliquer la crise
?
Le phénomène est peu étudié en France. En revanche, les universitaires
anglo-saxons l'ont abondamment défriché. Leur conclusion est
sans appel: la récente bulle immobilière qui frappe aussi leur
pays ne se produit que lorsque la ressource foncière est encadrée
par des lois de zonage strictes, empêchant l'offre de terrain
constructible de s'adapter à la demande lorsque celle-ci est
stimulée par des conditions macro-économiques fastes.
Une analyse de l'évolution des prix immobiliers des 160 plus
grandes agglomérations du monde anglo-saxon (USA, Canada, Australie
et Grande Bretagne) entre 1995 et 2006 montre qu'il existe 42
agglomérations importantes aux USA et au Canada, qui, placées
exactement dans les mêmes situations macro-économiques que les
autres, ne connaissent aucun emballement des prix immobiliers.
Le logement y reste abordable pour les familles modestes. Quatre
des six villes à la démographie la plus dynamique des USA (Austin,
Houston, Atlanta, Dallas) possèdent un tel marché immobilier.
Il n'y a donc pas nécessairement emballement des prix lorsque
la demande est forte, l'inflation des prix du logement n'est
pas une fatalité.
Or, ces cités sont toutes dépourvues de législation anti-étalement
urbain, et les règles de zonage, lorsqu'elles y existent, ont
pour objectif premier de maintenir en permanence disponible
une quantité de terrain supérieure à la demande, pour contenir
les prix à des niveaux raisonnables en toute circonstance.
En contrepartie, les nombreuses cités anglo-saxonnes qui connaissent
un emballement des prix immobiliers, parfois très supérieur
au nôtre, ont en commun de s'être dotées, vers les années 70
et 80, de réglementations qui maintiennent la majeure partie
des terrains sous statut inconstructible, et rendent impossible
la libération de cette ressource en anticipation de la demande
quand celle-ci augmente fortement. Voilà pourquoi pour acheter
des logements moyens aux caractéristiques identiques, un ménage
doit consacrer à peine 15% de son revenu dans le Texas florissant
mais plus de 65% à Los Angeles !
Cette causalité n'est plus guère contestée, même par les économistes
plus interventionnistes dans leur approche. Le très médiatique
Paul Krugman, porte-drapeau des économistes démocrates, a clos
le débat en admettant le rôle primordial des réglementations
trop sévères de l'usage du sol dans la formation de bulles spéculatives.
Or, la France possède depuis 1968 un droit des sols similaire
en philosophie à celui des agglomérations anglo-saxonnes fortement
réglementées. La stérilisation des terrains agricoles et l'intégration
progressive de contraintes environnementales ont depuis lors
renforcé la difficulté d'étendre nos villes. Il faut de nos
jours plusieurs années, même à une petite commune, pour réviser
un PLU ou pour faire approuver une ZAC, seuls moyens actuels
de réaliser des opérations de croissance urbaine significatives.
Ces carcans législatifs sont conçus pour lutter contre de supposés
effets environnementaux négatifs de l'étalement urbain et contre
les conflits d'usage du sol. Or ces derniers n'ont pas diminué
depuis leur promulgation, et la difficulté de trouver des logements
abordables au centre ou dans l'immédiate périphérie des bassins
d'emplois oblige les ménages à s'établir à des dizaines de kilomètres
des grands centres urbains. En prétendant lutter contre l'étalement
périphérique naturel des cités, la loi provoque un "hyper étalement"
urbain !
Par conséquent, il n'existe aujourd'hui aucune raison de maintenir
en vigueur des règles qui entretiennent la détresse de millions
de ménages à faible revenu.
Pour lutter efficacement contre cette nouvelle pauvreté, il
faut d'urgence adopter des règles qui libèrent les ressources
foncières du pays, notamment à la périphérie des agglomérations.
Tout terrain devrait être réputé raisonnablement constructible
par défaut, et les limitations réglementaires à cette liberté,
lorsqu 'elles seraient indispensables, devraient faire l'objet
de justes indemnisations, ce qui rétablirait de surcroît l'équité
entre propriétaires fonciers.
Ce n'est qu'en libérant notre sol de ses chaînes légales que
le coût du soutien social aux familles trop pauvres pour accéder
au plus modeste des logements sera fortement diminué. La libération
foncière sera le seul moyen, pour les collectivités, de faire
face aux obligations qui leur seront imposées par l'application
de la loi sur le droit au logement opposable.
* Vincent Bénard (vincent@benard.com ) est collaborateur
scientifique de l'Institut Turgot, pour lequel il vient de publier
une étude intitulée "Logement: crise publique, remèdes privés",
téléchargeable sur le site www.turgot.org
